Stanowisko to wydaje się być uzasadnione z powodu z jednej strony dużego zapotrzebowania na finansowanie inwestycji z sektora środowiska i transportu, jakie występuje głównie w nowych krajach członkowskich, a z drugiej strony niewystarczających środków publicznych do sfinansowania tego typu inwestycji samodzielnie czy rosnącego zadłużenia poszczególnych jednostek sektora samorządowego.
Zainteresowanie formułą partnerstwa ze strony KE wynika z korzyści jakie oprócz finansowania konkretnego projektu może ona przynieść. Wśród nich Komisja Europejska w swoich wytycznych dotyczących udanego partnerstwa publiczno-prywatnego (styczeń 2003), opracowanych jeszcze w poprzedniej perspektywie finansowej pod kątem funduszu ISPA, wymienia przede wszystkim: przyśpieszenie realizacji projektów inwestycyjnych i rozwój infrastruktury, redukcję kosztów operacyjnych w okresie trwania projektu (sektor prywatny z reguły dąży do obniżenia kosztów działalności operacyjnej), dywersyfikację ryzyka umożliwiającą podjęcie właściwych kroków w celu minimalizacji skutków jego wystąpienia, podniesienie jakości i efektywności wykonanych prac inwestycyjnych, a także w kolejnym etapie jakości świadczonych usług (podmiot, który projektuje i buduje ze świadomością, że to on będzie ponosił koszty utrzymania wybiera już na etapie planowania inwestycji rozwiązania techniczne umożliwiające wyższą jakość świadczonych usług i niższe koszty eksploatacji).
Dodatkowo, PPP umożliwia przeniesienie funkcji operatora na sektor prywatny odciążając w ten sposób administrację publiczną i umożliwiając jej skoncentrowanie się na realizacji funkcji wyłącznie regulacyjnych przy jednoczesnym obniżeniu kosztów eksploatacyjnych przedsięwzięcia oraz maksymalizacji dochodów (np. w projekcie budowy i eksploatacji stadionu sportowego dodatkowe dochody generowane będą z wynajmu specjalnie zaprojektowanych powierzchni usługowych na cele gastronomiczne i handlowe) i tym samym minimalizacji konieczności udzielania dodatkowych subwencji ze środków publicznych na utrzymanie infrastruktury.
Wytyczne są przygotowywane
Jednym z narzędzi wspierających realizację zadań publicznych w partnerstwie z sektorem prywatnym jest dopuszczona przez Komisję Europejską możliwość współfinansowania tego rodzaju przedsięwzięć z funduszy unijnych. Obecnie brakuje jeszcze dokładnych wytycznych na temat możliwości łączenia partnerstwa publiczno-prywatnego z funduszami unijnymi, zwłaszcza w kontekście obecnej perspektywy finansowej 2007-2013. Na szczęście prace takie trwają - Inicjatywa JASPERS we współpracy z Komitetem Regionów (DG REGIO) przygotowuje wytyczne dla projektów realizowanych w formule PPP i współfinansowanych ze środków UE (tzw. projekty mieszane lub hybrydowe).
Dodatkowo, biorąc pod uwagę ostatnie dyskusje na temat budżetu, w kolejnej perspektywie finansowej należy się spodziewać dodatkowych zachęt ze strony KE skłaniających podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych przy udziale sektora prywatnego, zwłaszcza w sektorach wykazujących potencjał komercyjny (np. gospodarka odpadami, gospodarka wodno-ściekowa, autostrady, energetyka).
W latach 2007-2013 na projekty infrastrukturalne w Polsce przeznaczonych jest ponad 67 euro funduszy unijnych - z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności. Główną zaletą przemawiającą za popularnością funduszy jest bezzwrotność oraz wysokość dofinansowania, która może sięgać nawet 85 proc. wartości inwestycji. PPP jest narzędziem, które w przypadku braku środków własnych na realizację zadania w sektorze publicznym, umożliwia sfinansowanie pozostałej części inwestycji, w miejsce tradycyjnego zadłużania się sektora publicznego w drodze zaciągania kredytu lub pożyczki.
Rozwiązanie takie dopuszcza ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art.28 ust. 9 wprowadzony przez ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym). Skutkiem wprowadzonych regulacji powinno być większe zainteresowania podmiotów publicznych realizacją projektów w modelu PPP. Z drugiej strony, możliwość łączenia formuły PPP z funduszami unijnymi, z uwagi na potencjalne obniżenie wielkości kapitału niezbędnego do wniesienia w celu realizacji inwestycji, powinno przyczynić się do większego zainteresowania sektora prywatnego inwestycjami sektora publicznego, nawet w regionach mało atrakcyjnych.
Pierwszym krokiem wyjścia do zastosowania modelu mieszanego jest wykazanie, iż zastosowanie formuły partnerstwa publiczno-prywatnego będzie skutkowało wartością dodaną w porównaniu z tradycyjną formą realizacji inwestycji przez sektor publiczny. Kryteriami, które w tym kontekście powinny być wzięte pod uwagę i będą decydować o wartości dodanej z zastosowania formuły PPP są przede wszystkim: koszty cyklu życia projektu, rozmieszczenie ryzyka, tempo wdrożenia, jakość usług, możliwość generowania dodatkowych dochodów.
Projekty mieszane muszą się liczyć także z wieloma dodatkowymi obowiązkami, jakie niesie za sobą dofinansowanie z funduszy unijnych (m.in. okres realizacji zadania, który nie może wykroczyć poza okres wydatkowania funduszy, obowiązki sprawozdawcze, obowiązek utrzymania trwałości projektu, obowiązek promocji i informacji o współfinansowaniu projektu). Największą jednak trudność stanowić będzie struktura modelu finansowego, a także kwestia występowania pomocy publicznej i wysokość możliwej do pozyskania dotacji.
Metoda luki finansowej
Na podstawie opracowanych w poprzedniej perspektywie finansowej wytycznych Komisji Europejskiej na temat udanego partnerstwa publiczno-prywatnego można stwierdzić, iż KE przychyla się do stanowiska, że co do zasady pomoc publiczna w projektach PPP nie powinna występować, projekty te bowiem dotyczą zadań publicznych, a zatem wartość dotacji będziemy liczyć w ten sam sposób jak w projektach infrastrukturalnych bez udziału sektora prywatnego. Jednocześnie KE zastrzega, że każdy projekt pod kątem wystąpienia pomocy publicznej rozpatrywany będzie indywidualnie.
Dlatego też, w celu wyeliminowania prawdopodobieństwa wystąpienia pomocy publicznej, spełnione muszą być m.in. następujące przesłanki: zapewniony otwarty dostęp do rynku (partner prywatny powinien być wybrany w drodze zamówień publicznych), kwota dotacji dopasowana do rzeczywistych potrzeb projektu, wyeliminowanie nadmiernego wynagradzania sektora prywatnego za świadczone usługi, wykazanie wartości w stosunku do zaangażowanego kapitału (ang. value for money) czy niezakłócanie działania rynku.
Po spełnieniu tych warunków do wyliczenia kwoty dotacji stosuje się jak w tradycyjnie realizowanych przez sektor publiczny projektach, w tym projektach generujących dochód (np. sieć wodociągowa finansowana w późniejszym etapie z opłat użytkowników) metodę tzw. luki finansowej (szczegóły przedstawia tabela). Zgodnie z tą metodą w celu wyliczenia właściwego poziomu wsparcia w pierwszej kolejności oblicza się w jakim procencie oczekiwane zdyskontowane dochody z projektu nie są w stanie pokryć zdyskontowanych nakładów inwestycyjnych, a następnie procentem tym mnoży się wartość wydatków kwalifikowanych do objęcia wsparciem. Tak ustaloną podstawę (tzw. kwotę decyzji) należy pomnożyć przez maksymalny dopuszczalny pułap wsparcia.
Obliczona wartość będzie stanowiła wielkość wnioskowanego wsparcia. Zastosowanie opisanej metody luki finansowej do projektów posiadających potencjał komercyjny i realizowanych z udziałem sektora prywatnego (a zatem zakładających zwrot z zainwestowanego kapitału) niestety często skutkować będzie otrzymaniem tzw. ujemnej luki finansowej i wykluczeniem możliwości otrzymania wsparcia. W tym miejscu należałoby się zastanowić nad zmianą sposobu kalkulacji dotacji dla tego typu inwestycji, jeżeli KE rzeczywiście dąży do promowania formuły PPP.
Dotychczasowy sposób przyznawania dotacji powoduje, iż inwestycje sektora publicznego w całości finansowane są ze środków publicznych (dotacja plus budżet danej jednostki sektora finansów publicznych), a rentowne inwestycje realizowane przy udziale sektora prywatnego nie otrzymują dofinansowania w ogóle, a jednocześnie w dobie kryzysu gospodarczego borykają się z trudnościami w zdobyciu finansowania zwrotnego. Być może w takiej sytuacji właściwszym byłoby ustanowienie udziału dotacji na stałym minimalnym poziomie 30 proc. kosztów kwalifikowanych - bez stosowania metody luki finansowej, która w rezultacie nagradza projekty nierentowne i hamuje chęć nawiązywania współpracy sektora publicznego z prywatnym.
Zaproponowane powyżej rozwiązanie zmusiłoby sektor publiczny do szukania prywatnych inwestorów (w celu pokrycia pozostałych 70 proc. kosztów inwestycji), dla których jednocześnie dotacja stanowiłaby zachętę do wchodzenia w tego typu projekty. W dłuższej perspektywie czasowej opisany powyżej system przyznawania dotacji skutkowałby oddłużeniem sektora finansów publicznych przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji (w tym bezpośrednich inwestycji zagranicznych) oraz podniesieniu innowacyjności określonych sektorów gospodarki dotąd zarezerwowanych dla jednostek sektora finansów publicznych.
Oprócz właściwej wysokości dotacji kluczową kwestią do rozważenia jest model finansowania projektu, czyli jak efektywnie połączyć PPP z dotacją. Dotychczas Inicjatywa JASPERS na podstawie dotychczasowych doświadczeń opracowała pięć modeli projektów mieszanych.
Uwaga na opłaty
Dwa pierwsze modele dotyczą zaangażowania sektora prywatnego dopiero w fazie eksploatacji inwestycji. W modelu 1 zadanie publiczne podzielono na dwa odrębne projekty. Pierwszy z nich dotyczy zaprojektowania i wybudowania określonej inwestycji (np. budowa sieci wodno-kanalizacyjnej dla miejscowości X realizowana przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego), a drugi polega na udostępnieniu wybudowanej infrastruktury innemu podmiotowi w celu świadczenia usług i utrzymania wybudowanej infrastruktury w należytym stanie. Zastosowanie tego modelu pod kątem ubiegania się o wsparcie z funduszy unijnych jest najprostsze, ponieważ wnioskodawcą w programie operacyjnym jest podmiot publiczny, a projekt, który ubiega się o wsparcie, obejmuje wyłącznie fazę inwestycyjną, w której nie występuje jeszcze podmiot prywatny.
Sytuację o możliwości zaangażowania sektora prywatnego na tzw. operatora inwestycji należy jednak właściwie opisać w dokumentacji aplikacyjnej w celu wykazania trwałości projektu oraz w przypadku późniejszych kontroli ze strony podmiotów zaangażowanych we wdrażanie funduszy unijnych w celu uniknięcia zarzutów o nieścisłość z wnioskiem o dofinansowanie. Beneficjent funduszy unijnych musi także zadbać o to, aby w przypadku zawarcia umowy na eksploatację współfinansowanej z funduszy UE inwestycji, opłaty za dostępność lub opłaty od użytkowników były spójne z założonymi w dokumentacji aplikacyjnej prognozami przychodów. Wykazane bowiem w załączonym do wniosku o dofinansowanie studium wykonalności przewidywane przychody, które generować będzie później inwestycja, mają wpływ na wysokość przyznanej dotacji. W sytuacji, gdy rzeczywiste dochody sektora prywatnego będą wyższe, istnieje ryzyko konieczności zwrotu dotacji.
Model drugi różni się od pierwszego tym, że dla projektu zamawiający zawiera jeden kontrakt obejmujący zarówno fazę inwestycyjną, jak i eksploatacyjną. Nadal jednak inwestycja finansowana jest wyłącznie ze środków publicznych, a udział sektora prywatnego pojawia się dopiero na etapie operacyjnym. Z punktu widzenia ubiegania się o dotację wnioskodawcą nadal jest podmiot publiczny, a dofinansowaniem objęte są koszty inwestycji, co nie powinno nastręczać większych trudności w procesie ubiegania się o dotację. Oba powyższe modele zakładają jednak finansowanie kosztów inwestycji wyłącznie ze środków publicznych w powiązaniu z dotacją. Tym samym nie są one jeszcze modelami pozwalającymi na budowę infrastruktury w okresie niedoboru krajowych środków publicznych niezbędnych do uzupełnienia wkładu własnego w projektach współfinansowanych ze środków UE i nie stanowią partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu polskiej ustawy o PPP.
W trzecim zaprezentowanym przez JASPERS modelu finansowanie sektora prywatnego pojawia się w fazie inwestycyjnej, ale w celu uproszczenia procesu ubiegania się o dotację faza ta dzielona jest na dwa komponenty, np. budowa drogi z pkt. A do pkt. C przez pkt. B dzielona jest na komponent z pkt. A do B oraz komponent z pkt. B do C. Tym samym, zawarte zostaną dwie umowy. Pierwsza umowa obejmie zaprojektowanie i wybudowanie komponentu 2 finansowanego z krajowych środków publicznych oraz dotacji, a druga umowa obejmie zaprojektowanie, wybudowanie i finansowanie komponentu 1 (finansowanego wyłącznie ze środków sektora prywatnego) oraz eksploatację całości inwestycji (oba komponenty).
Taka struktura upraszcza ubieganie się o fundusze unijne – proces obejmie wtedy tylko komponent 1 i będzie wyglądał podobnie jak w modelu pierwszym. Niestety model współfinansowania równoległego umożliwia objęcie dotacją tylko części kosztów inwestycji, przez co obniża się efektywna stopa dofinansowania. W modelu tym istnieje ryzyko, iż poszczególne komponenty inwestycji zostaną zrealizowane przez różne podmioty kierujące się różnymi interesami, co może powodować problemy pomiędzy wykonawcą komponentu 2 finansowanego ze środków sektora publicznego oraz dotacji (dla którego najważniejszy będzie zysk na etapie budowy) a wykonawcą komponentu 1 i jednocześnie operatora całego majątku wytworzonego w ramach projektu (dla którego ważny jest cały cykl życia projektu, wraz z etapem eksploatacji). Dlatego też, należy się spodziewać, że w tym przypadku umowa DBFO będzie bardzo złożona.
Prawdziwa hybryda
O ile poprzednie trzy modele są tak naprawdę próbą uniknięcia formuły partnerstwa publiczno-prywatnego w procesie ubiegania się o dotację, o tyle czwarty model zaprezentowany przez JASPERS jest rzeczywistą hybrydą partnerstwa publiczno-prywatnego i funduszy UE. W modelu tym koszty inwestycji są pokryte zarówno z dotacji, przez sektor publiczny, jak i prywatny. W tak przyjętej strukturze finansowania powodzenie w ubieganiu się o dofinansowanie projektu z funduszy unijnych będzie sprawą kluczową.
Dlatego etap przygotowania i złożenia wniosku o dofinansowanie powinien nastąpić jeszcze przed wyborem partnera prywatnego i zawiązaniem spółki celowej, na etapie weryfikacji przewagi formuły PPP nad tradycyjnym sposobem realizacji inwestycji. W przeciwnym razie ramy czasowe perspektywy finansowej mogą okazać się zbyt wąskie w stosunku do czasu trwania procedury wyboru partnera prywatnego.
Piąty model zakłada dotację nie dla kosztów inwestycji, które finansowane są przez partnera prywatnego, ale dofinansowanie w formie dopłat do opłat, które w trakcie eksploatacji podmiot publiczny będzie musiał płacić. Takie podejście nie miało jeszcze zastosowania w praktyce, ale z pewnością byłoby dla KE bezpieczne pod kątem zachowania trwałości projektu i osiągnięcia najważniejszego celu realizacji inwestycji –świadczenia określonej usługi na rzecz społeczeństwa.
Na razie jednak można przypuszczać, że model ten nie znajdzie zastosowania ponieważ stoi w sprzeczności z regułą n+2, według której fundusze unijne przyznane w ramach danej siedmioletniej perspektywy muszą być wydatkowane przez beneficjenta najpóźniej w dwa lata od końca tej perspektywy (dla perspektywy 2007-2013 fundusze muszą być wydatkowane przez beneficjenta do końca 2015r.). W obecnej formie funkcjonowania funduszy unijnych powodowałoby to objęcie dopłatami wyłącznie opłat wypłaconych do końca 2015r. co przy nawet 30-letnich okresach eksploatacji inwestycji zrealizowanej w ramach PPP stanowiłoby bardzo niski udział dotacji.
Dodatkowo, pod znakiem zapytania stoi także sposób kalkulacji wysokości dofinansowania ze środków UE. Dlatego też wdrożenie tego modelu byłoby trudne i wymagałoby gruntownych zmian w ustawodawstwie KE oraz krajowym dotyczącym wdrażania funduszy UE. Model ten nie rozwiązuje też problemu zamknięcia finansowania dla dużych kapitałochłonnych inwestycji.
Który model odpowiedni?
Podsumowując opracowane przez JASPERS modele: dwa pierwsze z nich (czyli umowa na eksploatację lub DBO) są pod kątem ubiegania się o wsparcie najprostsze i mogą być stosowane bez większych przeszkód formalnych. Już teraz we wniosku o dofinansowanie, np. dla projektów z gospodarki wodno-ściekowej w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, należy wskazać operatora infrastruktury, jeżeli będzie nim podmiot inny niż ubiegający się o wsparcie. Rozwiązania te jednak zakładają, że cała infrastruktura w sposób tradycyjny budowana będzie środkami publicznymi, a większość ryzyk nadal pozostanie po stronie publicznej.
Trzeci model, podobnie jak wcześniejsze, jest dosyć łatwo stosowalny w procesie ubiegania się o dotację, mimo zaangażowania środków prywatnych w kosztach inwestycji. Niestety, jednocześnie jest mało efektywny pod kątem wysokości możliwego do otrzymania wsparcia. Model piąty w obecnych ramach prawnych dotyczących funduszy nie znajdzie zastosowania. Natomiast w kontekście rozwoju PPP w Polsce oraz chęci angażowania środków prywatnych na etapie inwestycji, najwłaściwszy do zastosowania, zwłaszcza w dużych projektach infrastrukturalnych, jest model czwarty.
Zrealizowane projekty oraz doświadczenia poszczególnych krajów członkowskich Unii Europejskiej pokazują, iż istnieje możliwość realizacji projektów mieszanych. Należy jednak pamiętać, że projekt realizowany w formule PPP może zostać objęty dofinansowaniem pod warunkiem zgodności z zasadami UE zawartymi w traktacie o funkcjonowaniu UE, dotychczasowym dorobkiem i regułami dotacyjnymi KE, które według zapowiedzi w kolejnej perspektywie finansowej mają być dużo bardziej sprzyjające partnerstwu publiczno-prywatnemu.
Magdalena Zawadzka
Zobacz też:
» Polska europejskim liderem handlu?
» Unia marnuje kasę na szkolenia
» Patent europejski jest niekorzystny dla Polski
» Polska europejskim liderem handlu?
» Unia marnuje kasę na szkolenia
» Patent europejski jest niekorzystny dla Polski
Źródło:
