Rynek produktów do vapingu w Polsce od miesięcy funkcjonuje w warunkach zmian regulacyjnych. Przedsiębiorcy zwracają uwagę, że kolejne modyfikacje zasad opodatkowania utrudniają planowanie działalności, a jednocześnie mogą zwiększać ryzyko rozwoju szarej strefy. W tym kontekście coraz większe znaczenie ma projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz ustawy – Kodeks karny skarbowy (UD363), który ma uporządkować zasady opodatkowania e-papierosów.
Rada Ministrów przyjęła projekt 21 lipca 2026 r., a następnie został on skierowany do parlamentu. Z perspektywy branży kluczowe jest teraz sprawne przeprowadzenie dalszych prac legislacyjnych. Argumentem za szybkim procedowaniem nie jest wyłącznie interes przedsiębiorców. Chodzi również o funkcjonowanie legalnego rynku, wpływy podatkowe państwa oraz ograniczenie przestrzeni dla produktów pochodzących z niekontrolowanych kanałów dystrybucji.
Nie tylko interes przedsiębiorców
Dyskusja o UD363 toczy się przede wszystkim wokół zasad opodatkowania produktów związanych z rynkiem e-papierosów. Z punktu widzenia przedsiębiorców znaczenie ma jednak coś więcej niż sama wysokość obciążeń. Istotna jest również konstrukcja systemu oraz jego przewidywalność.
Projekt ma wprowadzać bardziej jednolite zasady opodatkowania produktów wykorzystywanych w urządzeniach do waporyzacji. Jednym z jego założeń jest objęcie odpowiednimi regulacjami wkładów do wielorazowych papierosów elektronicznych, które obecnie nie stanowią odrębnej kategorii wyrobów akcyzowych. Projekt obejmuje także zmiany dotyczące definicji i zasad opodatkowania poszczególnych produktów.
Istotnym elementem jest przy tym podejście technologicznie neutralne. Zamiast koncentrować przepisy na jednym rozwiązaniu technicznym, regulacja ma obejmować produkty niezależnie od tego, w jaki sposób funkcjonuje zastosowana technologia.
To ważna różnica w porównaniu z wcześniejszymi zmianami. Rynek nowych produktów nikotynowych rozwija się szybko, a próba przypisania określonych obowiązków podatkowych do jednej technologii może prowadzić do sytuacji, w której podobne produkty są traktowane odmiennie tylko ze względu na konstrukcję urządzenia.
Rynek potrzebuje przede wszystkim stabilności
Dla przedsiębiorców działających w sektorze nikotynowym problemem stało się tempo zmian regulacyjnych. W ostatnich kilkunastu miesiącach rynek był przedmiotem kolejnych nowelizacji dotyczących zarówno podatku akcyzowego, jak i sposobu definiowania poszczególnych kategorii produktów.
Jednym z przykładów był projekt UD308. Jego celem było dostosowanie przepisów do pojawienia się e-papierosów działających na zasadzie indukcji elektromagnetycznej. Ministerstwo Finansów wskazywało, że dotychczasowe definicje nie uwzględniały specyfiki tego rodzaju urządzeń.
Wokół UD308 pojawiały się jednak również zastrzeżenia dotyczące zakresu regulacji i odmiennego traktowania poszczególnych technologii. W jednej z interpelacji wskazywano m.in. na zarzuty dotyczące przewidywalności regulacji oraz fakt, że projekt koncentrował się na określonym rozwiązaniu technologicznym.
Ostatecznie UD308 przeszedł kolejne etapy procesu legislacyjnego i został uchwalony przez Sejm w maju 2026 r. Ustawa została następnie przekazana prezydentowi, a 2 lipca prezydent skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego.
Dla rynku znaczenie ma zatem nie tylko to, jakie rozwiązanie zostanie przyjęte, ale także sposób i tempo jego wdrażania. Przedsiębiorcy podejmują decyzje dotyczące zakupów, produkcji, dystrybucji i inwestycji z wyprzedzeniem. Każda kolejna zmiana zasad oznacza konieczność dostosowania procesów biznesowych.
Z tego punktu widzenia UD363 może być postrzegany jako próba przejścia od punktowych korekt do bardziej kompleksowego podejścia.
Szara strefa znów rośnie
Argument dotyczący stabilności regulacyjnej nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na rynku wyrobów nikotynowych obserwowany jest wzrost nielegalnego handlu.
Najnowsze dane dotyczące tradycyjnych papierosów pokazują wyraźne odwrócenie wcześniejszego trendu. Według badania Instytutu Almares w pierwszym kwartale 2026 r. udział nielegalnych papierosów w polskim rynku wyniósł 9,7 proc. Dla porównania, w 2023 r. było to 4,7 proc.
Oznacza to, że w ciągu zaledwie trzech lat udział nielegalnych produktów w tym segmencie rynku zwiększył się ponad dwukrotnie. Dane te dotyczą tradycyjnych papierosów, a więc nie można ich bezpośrednio utożsamiać ze skalą szarej strefy w segmencie e-papierosów. Pokazują jednak mechanizm, który ma znaczenie również przy projektowaniu regulacji dotyczących innych produktów nikotynowych.
Im większa staje się różnica między ceną produktu legalnego a jego odpowiednikiem pochodzącym z niekontrolowanego źródła, tym silniejsza może być ekonomiczna zachęta do korzystania z alternatywnego kanału zakupu.
W przypadku rynku legalnego oznacza to nie tylko utratę części sprzedaży przez przedsiębiorców. Konsekwencją jest również ograniczenie wpływów podatkowych oraz przeniesienie części konsumpcji poza system, w którym produkty podlegają kontroli i wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów.
Jak wskazywano podczas sierpniowej konferencji przedstawicieli organizacji pracodawców i legalnego łańcucha dostaw, w 2025 r. akcyza na papierosy wzrosła o 25 proc., na tytoń do palenia o 38 proc., na wyroby nowatorskie o 50 proc., a na płyny do papierosów elektronicznych aż o 75 proc.
Nie oznacza to automatycznie, że wzrost szarej strefy jest wyłącznie skutkiem polityki akcyzowej. Na wielkość nielegalnego rynku wpływają również m.in. działalność grup przestępczych, przemyt, dostępność produktów oraz sytuacja na rynkach sąsiednich. Dane pokazują jednak, że różnica cenowa pomiędzy legalnym a nielegalnym produktem jest jednym z istotnych czynników, które należy uwzględniać przy projektowaniu polityki podatkowej.
Lekcja z rynku papierosów
Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że sama podwyżka stawek podatkowych nie musi prowadzić do proporcjonalnego wzrostu wpływów budżetowych.
Jeżeli legalna sprzedaż zaczyna spadać, a część konsumentów przenosi zakupy do nielegalnych kanałów, efekt podatkowy może być inny od zakładanego. Państwo nie pobiera bowiem akcyzy od produktu, który został sprzedany poza legalnym obrotem.
Z perspektywy polityki podatkowej jest to istotny sygnał. Wysokość stawki jest tylko jednym z elementów systemu. Równie ważne pozostają możliwość egzekwowania przepisów, atrakcyjność legalnego rynku, koszty prowadzenia działalności oraz relacja cen produktów legalnych i nielegalnych.
Dlatego przy regulowaniu nowych kategorii produktów nikotynowych znaczenie ma nie tylko odpowiedź na pytanie, ile wyniesie akcyza, ale również to, jakie zachowania konsumentów może wywołać przyjęty model.
Celem UD363 stworzenie jednolitych zasad
Na tym tle znaczenie UD363 wykracza poza samą zmianę technicznych przepisów akcyzowych.
Jednym z podstawowych celów projektu jest stworzenie jednolitych zasad dla produktów wykorzystywanych w vapingu. Rząd wskazuje, że przepisy mają objąć różne rodzaje papierosów elektronicznych i urządzeń do waporyzacji, niezależnie od zastosowanej technologii.
Takie rozwiązanie ma znaczenie dla konkurencji na rynku. Jeżeli dwa produkty pełnią podobną funkcję, ale są inaczej traktowane podatkowo ze względu na konstrukcję techniczną, powstaje przestrzeń do poszukiwania rozwiązań pozwalających na optymalizację obciążeń. W skrajnym przypadku może to prowadzić do sytuacji, w której regulacje zamiast porządkować rynek zaczynają wpływać na kierunek jego rozwoju.
Neutralność technologiczna ogranicza to ryzyko. Przepisy koncentrują się wtedy na funkcji i charakterystyce produktu, a nie na konkretnym rozwiązaniu technicznym stosowanym przez producenta.
Ważna jest również perspektywa legalnego handlu. Sklep, hurtownia czy producent działający zgodnie z prawem ponosi koszty podatków, certyfikacji, dokumentacji, kontroli i prowadzenia działalności. Produkt sprzedawany poza legalnym systemem nie musi ponosić wszystkich tych kosztów. Zbyt duża różnica ekonomiczna może więc zaburzać konkurencję.
Szeroki dialog wokół projektu
UD363 jest także efektem długiego procesu konsultacji i dyskusji pomiędzy administracją a przedstawicielami rynku. W dokumentacji projektu znajdują się stanowiska przedsiębiorstw oraz organizacji uczestniczących w konsultacjach.
Część przedstawicieli biznesu wskazuje, że projekt stanowi bardziej kompleksową odpowiedź na problemy, które pojawiły się wraz z rozwojem nowych technologii. Podczas prac parlamentarnych przedstawiciele Brytyjsko-Polskiej Izby Handlowej zwracali uwagę, że projekt odpowiada na potrzebę eliminowania luk prawnych i niepożądanych mechanizmów związanych z szarą strefą, a jednocześnie zwiększa przewidywalność warunków prowadzenia działalności.
W szerszej debacie poparcie dla kierunku zmian wyrażały także inne organizacje przedsiębiorców. Wśród podmiotów wskazywanych przez branżę znalazły się m.in. ZPP, Konfederacja Lewiatan, Pracodawcy RP, Warsaw Enterprise Institute oraz Federacja Przedsiębiorców Polskich.
Nie oznacza to, że wszystkie elementy projektu nie budzą dyskusji. W konsultacjach pojawiały się uwagi dotyczące m.in. wysokości stawek, okresów przejściowych i szczegółowych zasad opodatkowania. Sam proces legislacyjny może więc jeszcze przynieść zmiany w ostatecznym kształcie regulacji.
Czas ma znaczenie
W przypadku UD363 szczególnego znaczenia nabiera więc nie tylko kierunek zmian, lecz również czas ich przeprowadzenia.
Projekt został już przyjęty przez rząd. Oznacza to, że zakończył się etap rządowych prac nad dokumentem i rozpoczął kolejny etap procesu legislacyjnego.
Dla przedsiębiorców każdy kolejny miesiąc oczekiwania oznacza funkcjonowanie w warunkach niepewności. Firmy muszą jednocześnie dostosowywać się do obowiązujących przepisów i przygotowywać na kolejne zmiany.
Jest to szczególnie istotne na rynku, który w ostatnim czasie przeszedł kilka istotnych modyfikacji. Stabilność regulacyjna nie oznacza bowiem braku zmian. Oznacza raczej, że zmiany są odpowiednio zaprojektowane, komunikowane z wyprzedzeniem i wprowadzane w sposób pozwalający przedsiębiorcom oraz konsumentom dostosować się do nowych zasad.
W przypadku UD363 argument ten jest dodatkowo wzmacniany przez dane dotyczące szarej strefy na rynku tradycyjnych papierosów. Jeżeli legalny rynek ma skutecznie konkurować z nielegalnymi kanałami, regulacje powinny uwzględniać realne zachowania konsumentów, a nie tylko założenia dotyczące wysokości dochodów podatkowych.
Pierwszy krok do uporządkowania rynku
Projekt UD363 jest próbą odejścia od regulowania poszczególnych technologii na rzecz bardziej jednolitych zasad opodatkowania. Dla przedsiębiorców oznacza to potencjalnie większą przewidywalność, a dla państwa – bardziej spójny system, który powinien ograniczać możliwości wykorzystywania luk powstających wraz z rozwojem nowych produktów.
Dlatego dalsze prace nad UD363 będą istotne nie tylko dla producentów i dystrybutorów. Ich znaczenie obejmuje również legalny handel, dochody budżetowe oraz konsumentów.
Sprawne procedowanie projektu może pozwolić na szybsze ustalenie zasad, według których rynek będzie funkcjonował w kolejnych latach. Z perspektywy przedsiębiorców oznacza to możliwość planowania działalności w oparciu o konkretny system regulacyjny, zamiast oczekiwania na kolejne punktowe interwencje.
W sytuacji, gdy szara strefa na rynku wyrobów nikotynowych ponownie rośnie, czas staje się jednym z istotnych elementów całej dyskusji. Im dłużej utrzymują się luki i niepewność regulacyjna, tym trudniej zarówno przedsiębiorcom, jak i administracji budować stabilne zasady funkcjonowania legalnego rynku.
JM.
