Odpowiedzialność państwa za wyrządzone przez władzę publiczną szkody uzależniano początkowo od winy funkcjonariusza, która w przypadku wywołania szkody w wyniku wydania orzeczenia lub zarządzenia musiała być dodatkowo potwierdzona wyrokiem karnym lub orzeczeniem dyscyplinarnym. Nadto w prawie administracyjnym i podatkowym ograniczano odszkodowanie do pokrycia rzeczywistej straty bez uwzględnienia utraconych korzyści, jakich poszkodowany mógłby się spodziewać, gdyby szkody nie poniósł.
Zmianę przyniosła dopiero Konstytucja RP z kwietnia 1997 r. postanawiając w art. 77 ust. 1, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Zanim jednak dostosowano nasze prawo do normy konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny w paru orzeczeniach zakwestionował wyżej wymienione ograniczenia odpowiedzialności władzy publicznej. Wreszcie 17 czerwca 2004 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.
Kto i za co odpowiada?
Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, odpowiada Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego względnie inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 § 1 K.c.). Władza publiczna to władza ustawodawcza, wykonawcza oraz sądownicza, którą sprawują odpowiednio Sejm i Senat, Prezydent, rząd oraz sądy i trybunały. Władzę publiczną sprawują także organy jednostek samorządu terytorialnego.
Warunkiem odpowiedzialności jest działanie niezgodne z prawem, co oznacza albo działanie naruszające prawo, albo działanie bez podstawy prawnej. Zauważmy, że Konstytucja nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.
Szkodę mogą wyrządzić zarówno czynności faktyczne (np. zajęcie ruchomości w postępowaniu egzekucyjnym, eksmisja, zatrzymanie itp.), wydanie aktu normatywnego (np. rozporządzenia), orzeczenia lub decyzji, a także bezczynność władzy publicznej, gdy istniał obowiązek działania. Brak winy sprawcy nie ma tu żadnego znaczenia. Wystarczy bezprawność działania.
Akty normatywne
Naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy, rozporządzenia lub innego aktu normatywnego można będzie jednak żądać dopiero po stwierdzeniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ustawą lub z ratyfikowaną umową międzynarodową i to "we właściwym postępowaniu" (art. 4171 § 1 K.c.). O jakie postępowanie tu chodzi?
Z ustawy jasno to nie wynika. Z jednej strony obowiązuje zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, która zdaje się przyznawać sądom powszechnym, administracyjnym i innym organom władzy prawo odmowy stosowania przepisów ustaw niezgodnych z Konstytucją, z drugiej zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie stwierdza, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa (wyrok TK z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/2000).
Jest zatem kwestią sporną, czy wystarczającą podstawą do żądania odszkodowania będzie prawomocny wyrok sądu powszechnego odmawiający zastosowania przepisu rangi ustawowej uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją, czy też konieczne będzie orzeczenie TK. Jeśli idzie o akty normatywne niższej rangi, to stwierdzenie ich niezgodności z ustawą przez sąd powszechny lub administracyjny, a w przypadku aktów prawa miejscowego także przez organy nadzoru (np. wojewodę), będzie wystarczającą podstawą do żądania odszkodowania.
Powyższa regulacja obejmuje również odpowiedzialność państwa za szkody powstałe na skutek niezgodności prawa krajowego z prawem UE. Wydanie aktu prawnego sprzecznego z dyrektywą będzie jednocześnie niezgodne z ratyfikowaną umową międzynarodową - Traktatem akcesyjnym, który w art. 2 wprost przewiduje, że od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot.
Orzeczenia
Zanim wystąpimy z żądaniem odszkodowania za szkodę powstałą w wyniku wydania prawomocnego orzeczenia musimy uzyskać stwierdzenie jego niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu. Jeżeli nie była lub nie jest możliwa zmiana lub uchylenie wyroku, którego wydanie wywołało szkodę, w drodze przysługujących stronie środków prawnych, można będzie w terminie dwóch lat od uprawomocnienia się tego orzeczenia, wnieść do sądu, który orzeczenie wydał, skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Sprawę rozpoznaje jednak Sąd Najwyższy, który uwzględniając skargę stwierdza, że orzeczenie jest w zaskarżonym zakresie niezgodne z prawem. Instytucję wspomnianej skargi regulować mają przepisy art. 4241 - 42412 Kodeksu postępowania cywilnego.
Przewlekłość postępowania
Ponieważ szkodę możemy ponieść również na skutek przewlekłości postępowania przed sądem, jej naprawienia można będzie żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia. Tryb takiego postępowania określa ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki, skierowana obecnie do Senatu. Skargę będziemy wnosili do sądu, przed którym przewlekle toczy się postępowanie, a orzeczenie wyda sąd wyższej instancji w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia skargi. Uwzględniając skargę sąd stwierdzi, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania. Opłata za skargę ma wynieść 100 zł. Ustawa dotyczyć również będzie przypadków przewlekłości postępowania egzekucyjnego.
Decyzje administracyjne
Przed wystąpieniem o odszkodowanie musi najpierw dojść do stwierdzenia niezgodności ostatecznej decyzji z prawem. Może to nastapić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zasadniczo dokonuje tego z urzędu lub na żądanie strony organ wyższego stopnia nad organem, który wydał niezgodną z prawem decyzję administracyjną. Zmieniono sposób dochodzenia odszkodowania. Poszkodowany będzie mógł od razu dochodzić odszkodowania w sądzie, nie czekając - jak obecnie ma to miejsce - na stosowną decyzję organu administracyjnego przyznającą rekompensatę.
Inaczej jest w przypadku spraw podatkowych. Tutaj nadal o ewentualnym odszkodowaniu orzeka najpierw organ podatkowy, a dopiero później niezadowolony poszkodowany może oddać sprawę do sądu powszechnego.
Co ważne, żądać można naprawienia nie tylko poniesionych strat, lecz również utraconych korzyści.
Gdy nie złamano prawa
Wyjątkowo można także żądać naprawienia szkody oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, która wyrządzona została na osobie, mimo zgodnego z prawem działania władzy publicznej, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności (art. 4172 K.c.).
Od kiedy?
Omawiana ustawa wejdzie w życie 1 września 2004 r. Przedstawione zasady odpowiedzialności będą miały zastosowania do zdarzeń, aktów, orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych po dniu wejścia ustawy w życie. Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed tym dniem stosować się będzie przepisy dotychczasowe.
Gazeta Podatkowa nr 53/(53) z dn. 2004-07-12, strona 15
Wojciech Szczepanowski
