Przed nami nieunikniony okres nowego podejścia do finansowania przedsięwzięć infrastrukturalnych. Kluczowa przy tym okaże się rola banków.
Jednostki samorządu terytorialnego finansują realizację zadań publicznych, w dużej mierze bazując na finansowaniu z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Przeznaczony dla inwestycji w Polsce strumień będzie jednak z biegiem czasu wysychał. Samorządowcy od dawna mają tego świadomość, dlatego niektórzy z nich testują nowe metody finansowania. Jednym z docelowych modeli rozwoju infrastruktury będzie montaż finansowy towarzyszący realizacji zadań w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Instytucje bankowe mogą uczestniczyć w nim na co najmniej kilka sposobów.
Jakie inwestycje, takie finansowanie
Wieloletnie, złożone, wysokokosztowe, angażujące wiele podmiotów, z ryzkiem wielorakiego rodzaju – takie są, w dużym uproszczeniu, wpisane w zakres zadań JST przedsięwzięcia infrastrukturalne. Jednym z testowanych, ale w polskich warunkach nadal nie dopracowanych sposobów realizacji zadań publicznych, w tym infrastrukturalnych, jest partnerstwo publiczno-prywatne. To perspektywa o tyle interesująca dla podmiotów publicznych, że umożliwiająca przyciągnięcie know-how sektora prywatnego, dywersyfikację ryzyka, przyspieszenie tempa realizacji, poprawę relacji jakości do ceny czy wreszcie – optymalizację finansową.
Z punktu widzenia finansowania, PPP daje szansę na utrzymanie finansów publicznych w ryzach, na sięgnięcie po zewnętrzny kapitał, przesunięcie finansowania w czasie i efektywniejsze wykorzystywanie środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE – już tylko jako dodatek, a nie niedopasowana do specyfiki baza.
W zależności od modelu PPP, w jakim realizowana jest inwestycja, różny będzie zakres obowiązków i odpowiedzialności przejętych przed partnera prywatnego. Przykładowo w formule DBFM (ang. Design, Build, Finance, Manage) oprócz projektowania, budowy i zarządzania, po stronie partnera prywatnego pozostaje również organizacja finansowania.
Wtedy do gry często wkracza montaż finansowy składający w jedną całość różne sposoby i źródła finansowania. Montaż finansowy czerpie – w różnych konfiguracjach - z instrumentarium finansowego znanego z klasycznego finansowania infrastruktury, gdzie prócz wspomnianych bezzwrotnych dotacji unijnych znajdują się głównie kredyty i pożyczki, obligacje, leasing, sekurytyzacja wierzytelności, gwarancje czy środki międzynarodowych instytucji finansowych.
Bank, uczestnicząc w PPP, może być wobec tego dostarczycielem potrzebnych w całym wieloletnim okresie trwania przedsięwzięcia produktów i usług. Z punktu widzenia realizatora przedsięwzięcia takie rozwiązanie to szansa na obniżenie kosztów transakcyjnych i bezpieczeństwo w kontekście kompleksowej obsługi bankowej. Pojawia się jednak również pytanie o typologię produktów i usług przeznaczonych dla PPP oraz o skłonności do zaproponowania innej niż standardowa oferty.
Inne role banku w PPP
Wspomniany scenariusz dostarczania produktów i usług w przedsięwzięciach realizowanych jako PPP nie jest jedyną możliwą formą zaangażowania banku. Instytucje tego rodzaju mogą wziąć w nich udział między innymi jako bezpośredni udziałowiec spółki celowej (SPV, ang. Special Purpose Vehicle) powoływanej na potrzeby PPP. Taka forma zaangażowania będzie efektem alokacji ryzyka projektu. Z punktu widzenia banku kluczowa będzie wówczas renta z tytułu zaangażowania w projekt.
Jeszcze inną formą udziału banku w PPP byłaby funkcja dostarczyciela długoterminowego kapitału dłużnego. Kredytobiorcą jest wówczas SPV, a zabezpieczeniem spłaty kredytu generowane przez inwestycję przychody. Odpowiedzią na wysokie wymagania kapitałowe mogłyby być konsorcja bankowe.
Projekty powinny być bankowalne
Partnerstwo publiczno-prywatne w kształcie uznawanym za najbardziej efektywny to takie, w którym finansowanie nie obciąża budżetu partnera publicznego, ale pochodzi od instytucji komercyjnych. W polskich warunkach – najczęściej od instytucji kredytowych. Dlatego przy okazji wielu dyskusji wokół PPP jak mantrę powtarza się zalecenie, by przygotowywane projekty były bankowalne.
Pojęcie to doczekało się mnogich interpretacji, w zależności od definiującego dotykając nieco innego obszaru. Na bazie dostępnych opracowań i dotychczasowych ustaleń można jednak przyjąć umownie, że przymiotnik bankowalny znajduje uzasadnienie przy każdym z projektów, który spełnia warunki instytucji mającej zaangażować się w jego finansowanie. Projekt bankowalny zasługuje, w opinii banku, na finansowanie, bowiem spełnia kryteria efektywności. Tę z kolei ocenia się, analizując łącznie prawną, ekonomiczną i techniczną wykonalność projektu. Swoistemu audytowi podlegały będą trzy główne obszary:
- Projekt, w tym:
- złożoność zadania,
- planowany budżet (poziom kosztów i poziom rezerw),
- wykonalność techniczna i czasowa,
- poziom innowacyjności (im wyższy, tym większe ryzyko bank przypisze projektowi),
- stan przygotowań do realizacji zadania (posiadane pozwolenia, stan zasobów).
- Otoczenie projektu, w tym:
- doświadczenie partnerów i ich kondycja finansowa,
- znaczenie projektu dla partnera publicznego,
- znaczenie projektu dla jego przyszłych beneficjentów,
- stopień uzależnienia powodzenia projektu od czynników zewnętrznych.
- Proponowany do zastosowania model, w tym:
- realność założeń wybranej formuły realizacji zadania,
- podział ryzyka pomiędzy partnerów,
- wzajemne zależności pomiędzy partnerami w projekcie,
- środki własne wnoszone przez partnerów.
W odniesieniu do każdego z tych obszarów, oczekiwania banku będą się sprowadzały do trzech postulatów: możliwie wczesnego włączenia partnera finansowego do rozmów, dyskusji o charakterze trójstronnym (a nie wyłącznie na linii bank-partner prywatny) i gruntownego uzasadnienia projektu na wielu polach.
Roszczenia towarzyszą jednak i drugiej stronie tej relacji. Od banków oczekuje się ofertowej złożoności i elastyczności – tak, by składane partnerom propozycje finansowe były adekwatne do ich bieżącej sytuacji o potrzeb finansowych.
Działające w Polsce banki dopiero będą nabierać doświadczenia w zakresie udziału w przedsięwzięciach realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Brak zakończonych, modelowych projektów i dobrych praktyk, ograniczona oferta i elastyczność oraz niedostatki w zakresie know-how, choć nie leżą u podstaw problemów z PPP w Polsce, jak dotąd również widnieją na liście argumentów na „nie”.
