Przez ostatnie lata podatki znacznie wzrosły, racjonalność wydatkowania środków spadła, a dług publiczny według metodologii Unii Europejskiej znalazł się na ścieżce do przekroczenia progu 60 proc. PKB – czytamy w opublikowanej przez MF w poniedziałek "Białej Księdze finansów publicznych".
Artykuł jest aktualizowany.
W poniedziałek Ministerstwo Finansów opublikowało na swoich stronach raport „Stan Polskich Finansów Publicznych 2016-2023. Biała Księga”. Resort wyjaśnił, że raport został przygotowany „w celu pokazania prawdziwego stanu państwowej kasy na koniec 2023 roku i wywołania dyskusji na temat poprawy zarządzania finansami publicznymi”.
Domański: Wprowadzono 22 nowe podatki i opłaty
Ze względu na skalę problemów w finansach publicznych ich naprawa wymaga czasu i będzie prowadzana stopniowo – poinformował szef MF Andrzej Domański. W poniedziałek resort opublikował Białą Księgę Finansów Publicznych, w której wskazał na ryzyko przekroczenia przez dług publiczny 60 proc. PKB.
"Ze względu na skalę problemów w finansach publicznych ich naprawa będzie wymagać czasu i będzie przeprowadzana stopniowo" – powiedział dziennikarzom minister finansów Andrzej Domański.
W Białej Księdze znalazła się m.in. informacja, że od 2015 r. w BGK zostało utworzonych 15 nowych funduszy, które zwiększyły wydatki o 100 mld zł. Jak powiedział minister finansów, od 2015 r. dług poza kontrolą parlamentu wzrósł z 46,1 mld zł do 363,1 mld zł w 2023 r.
"Mieliśmy wzrost obciążeń podatkowo-składkowych w latach 2016-2023 o 2,6 pkt proc. PKB, czyli o ok. 90 mld zł według PKB z 2023 r. Wprowadzono 22 nowe podatki i opłaty" – stwierdził minister finansów.
Biała Księga Finansów Publicznych - jak czytamy w dokumencie - została przygotowana „w celu pokazania prawdziwego stanu państwowej kasy na koniec 2023 roku i wywołania dyskusji na temat poprawy zarządzania finansami publicznymi”.
Zgodnie z konstytucją dług publiczny nie może przekroczyć progu 60 proc.
„Niestety, przez ostatnie lata podatki znacznie wzrosły, racjonalność wydatkowania środków spadła, a dług publiczny według metodologii Unii Europejskiej znalazł się na ścieżce do przekroczenia progu 60 proc. Produktu Krajowego Brutto (PKB). Taki stan finansów państwa, naszego wspólnego dobra, wymaga szerokiej debaty publicznej i dokonania wyborów w zakresie sposobów dalszego dysponowania środkami publicznymi” – czytamy na stronach MF.
Niezbędne sporządzenie prognozy ewolucji długu, istnieje groźba przekroczenia poziomu 60 proc. PKB w '26 - napisał resort finansów w dokumencie "Stan Polskich Finansów Publicznych 2016-2023. Biała Księga".
"Wiedząc, jaki jest obecnie stan zadłużenia państwa, a także jakie są przewidywane zmiany zobowiązań, niezbędne jest sporządzenie prognoz ewolucji długu. Informują one kiedy Polska może przekroczyć unijne kryterium konwergencji, tj. 60 proc. relacji długu do PKB (wg metodologii ESA)" - napisał MF.
MF podaje, że w prognozach długu publicznego do Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027, przyjętej przez rząd we wrześniu 2023 r., przyjęto założenie na lata 2025-2027 o corocznym dostosowaniu fiskalnym na poziomie 1 pkt proc. oraz dodatkowo przyjęto, że wykonanie wydatków w 2024 r. będzie zgodne z limitami z projektu ustawy budżetowej na rok 2024, a w latach 2025-2027 będzie o 1,1 pkt. proc. PKB niższe niż maksymalne limity (tzw. naturalne oszczędności).
"Oznaczało to, że założone zacieśnienie fiskalne będzie większe niż wymagane przez SRW 0,5 pkt. proc. Założono również wykup zapadających obligacji Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz PFR SA po 2024 r. ze środków budżetu państwa. Przy tych założeniach relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (wg definicji UE) do PKB rosła do 58,7 proc. w 2027 r" - napisano.
MF pisze jednak, że przyjmując bardziej realistyczne założenia, tj.:
- coroczny wysiłek fiskalny w latach 2025-2027 pozostaje na poziomie 0,5 pp. PKB,
- w latach 2024-2027 naturalne oszczędności wynoszące 1,1 proc. PKB rocznie,
- obligacje PFR zapadające w 2024 r. wykupywane są ze zwrotów beneficjentów z Tarczy Finansowej, ale kolejne już refinansowane na rynku, zaś wszystkie zapadające obligacje Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 są refinansowane na rynku,
- pozostałe założenia pozostają zgodne ze wspomnianą Strategią przyjętą przez RM we wrześniu 2023 r.,
to dług sektora instytucji rządowych i samorządowych mógłby przekroczyć 60 proc. PKB w roku 2026.
Konieczne staje się dokonanie przeglądu regulacji związanych z regułami fiskalnymi dotyczącymi JST oraz wprowadzenie rozwiązań sprzyjających realistycznemu planowaniu średniookresowemu, co powinno usprawnić absorbcję środków zagranicznych przez samorządy (w tym z KPO) - napisał MF w Białej księdze finansów publicznych.
"Obecnie obowiązujące reguły fiskalne JST, z uwagi na wiele wprowadzonych różnymi ustawami zmian polegających na luzowaniu limitu, tracą na swojej skuteczności, zaś wieloletnie prognozy finansowe jednostek samorządu terytorialnego zatracają kluczową cechę, którymi powinny się charakteryzować, tzn. realistyczność oraz zatracają funkcję wspierającą prawidłowe zarządzanie finansami jednostek samorządowych" - napisał resort.
Dodał, że konieczne staje się więc dokonanie przeglądu regulacji związanych z regułami fiskalnymi dotyczącymi JST oraz wprowadzenie rozwiązań sprzyjających realistycznemu planowaniu średniookresowemu, co powinno usprawnić absorbcję środków zagranicznych przez samorządy (w tym z KPO).
MF zwróciło też uwagę, że wzrost produktywności oraz korzystne zmiany populacji wynikające z poprawy efektywności, dostępności i jakości systemu ochrony zdrowia, a także wzrost aktywności na rynku pracy będą w długim okresie dodatkowymi czynnikami wspierającymi wzrost i potencjał gospodarczy Polski, obok środków z KPO.
"Są to procesy możliwe do nadrobienia również przy opóźnionej realizacji KPO, jednak opóźnienie jego realizacji może wpłynąć na ograniczenie tych pozytywnych efektów" - zauważono.
Resort przypomniał, że w ramach KPO finansowanego z unijnego Instrumentu na Rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (RRF) Polska ma do wykorzystania 34,6 mld euro, z czego 23,9 mld euro w ramach grantów i 10,8 mld euro w ramach części pożyczkowej.
Ministerstwo Finansów prowadzi we współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym przegląd Stabilizującej Reguły Wydatkowej, który zakończy się w pierwszej połowie 2024 r. - napisano w raporcie "Stan Polskich Finansów Publicznych 2016-2023. Biała Księga". W efekcie przeglądu dokonane zostaną zmiany w regule, zwiększające jej spójność z nowymi regułami UE i ograniczające możliwość jej obchodzenia.
"Celem poprawy efektywności SRW i przywrócenia jej wiarygodności w MF prowadzony jest obecnie – we współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym – przegląd reguły. Zakłada się jego zakończenie w I połowie br. i dokonanie w jego efekcie odpowiednich zmian w regule, zwiększających jej spójność z nowymi regułami UE i ograniczających możliwość jej obchodzenia" - napisano w raporcie.
"MF planuje także prezentowanie w układzie kwartalnym informacji dotyczących monitorowania SRW" - dodano.
Jesienią 2024 r. resort finansów opublikuje plan budżetowo-strukturalny na lata 2025-2028, który następnie zostanie przedstawiony do akceptacji unijnej Radzie Ecofin - napisano w raporcie "Stan Polskich Finansów Publicznych 2016-2023. Biała Księga", opublikowanym w poniedziałek przez Ministerstwo Finansów.
"Mając na uwadze stan finansów publicznych i już zdeterminowane obciążenia, w szczególności w zakresie wydatków obronnych, konieczne jest opracowanie strategii ich naprawy. Naturalnym momentem jej przedstawienia będzie opracowanie, po wejściu w życie nowych reguł fiskalnych UE, planu budżetowo-strukturalnego na lata 2025-2028. Ten nowy dokument rządowy zostanie opublikowany jesienią br. i następnie przedstawiony do akceptacji unijnej Radzie Ecofin" - napisano w dokumencie.
Jesienią 2024 r. resort finansów opublikuje plan budżetowo-strukturalny na lata 2025-2028, który następnie zostanie przedstawiony do akceptacji unijnej Radzie Ecofin - napisano w raporcie "Stan Polskich Finansów Publicznych 2016-2023. Biała Księga", opublikowanym w poniedziałek przez Ministerstwo Finansów.
"Mając na uwadze stan finansów publicznych i już zdeterminowane obciążenia, w szczególności w zakresie wydatków obronnych, konieczne jest opracowanie strategii ich naprawy. Naturalnym momentem jej przedstawienia będzie opracowanie, po wejściu w życie nowych reguł fiskalnych UE, planu budżetowo-strukturalnego na lata 2025-2028. Ten nowy dokument rządowy zostanie opublikowany jesienią br. i następnie przedstawiony do akceptacji unijnej Radzie Ecofin" - napisano w dokumencie.
Sprawozdawczość w obszarze finansów publicznych nie spełniała standardów jawności i przejrzystości danych publicznych – oceniono w opublikowanej przez MF w poniedziałek Białej Księdze finansów publicznych opisującej sytuację w latach 2016-2023.
Dodano, że szacunkowe wykonania budżetu państwa były publikowane z dużym opóźnieniem, dane dla poszczególnych jednostek były niejednorodne, rozproszone w różnych miejscach, często o znacznym poziomie zagregowania, co utrudniało ich analizę.
Jak podano w raporcie, w latach 2016-2023 w sektorze rządowym i samorządowym przybyło ponad 400 jednostek, co zmniejszyło przejrzystość finansów publicznych. Przejrzystość została również zaburzona poprzez tworzenie kolejnych funduszy celowych w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK): po 2015 r. powstało ich 15, a łączne wydatki funduszy BGK wzrosły ponad 7-krotnie (tj. o ponad 100 mld zł, czyli o ok. 3 pp. PKB) w latach 2015-2023.
Programy pomocowe dla przedsiębiorstw w czasie pandemii Covid-19 były realizowane nie przez urzędy publiczne, ale przez spółkę - Polski Fundusz Rozwoju (PFR) Najwyższa Izba Kontroli (NIK) w tym zakresie zgłosiła szereg zastrzeżeń.
Według raportu rząd w latach 2015-2023 dokonywał także bezprecedensowych transakcji, np. przekazywał podmiotom skarbowe papiery wartościowe zamiast dotacji. Pozwalało to na nierejestrowanie ich jako wydatków budżetu państwa, a zatem umożliwiało kreatywne kształtowanie wyniku budżetu państwa, a tym samym omijanie ograniczeń wynikających ze stabilizującej reguły wydatkowej (SRW), przy czym działanie to zostało "wbudowane" w system gospodarczy: nie da się go zaniechać w jednym momencie, natomiast wycofywane musi być stopniowe - podano.
Ponadto rząd - nadmiernie wykorzystywał wydatki budżetowe (w 2020 r. prawie 12 mld zł), które nie wygasają przed upływem roku budżetowego, stanowiące odstępstwo od konstytucyjnej zasady jednoroczności budżetu, co pozwalało w kreatywny sposób realizować w kolejnych latach znacznie wyższe wydatki niż wynikające z limitu SRW. Dodatkowo rząd rejestrował w budżecie państwa ujemne dochody: w 2022 r. część zysku NBP przekazano do Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 (dotyczyło to 9,6 mld zł, "która w momencie zasilenia budżetu została zarejestrowana w standardowy sposób jako dochód budżetu, by następnie przekazać ją do ww. funduszu - wypływ tych środków z budżetu nie został zarejestrowany jako wydatek, ale jako ujemny dochód, w ten sposób obniżono poziom wydatków budżetu, którego maksymalny poziom określa ustawa budżetowa)".
Oceniono, że negatywnym zjawiskiem jest finansowanie zadań publicznych przez jednostki, które zostały utworzone w innym celu, takie jak Fundusz Solidarnościowy czy Fundusz Przeciwdziałania Covid-19.
Obserwowany w ostatnich latach wzrost wydatków był możliwy dzięki obchodzeniu reguł fiskalnych. W szczególności wzrost wydatków miał miejsce przede wszystkim poza budżetem państwa – czytamy w opublikowanej w poniedziałek przez MF Białej Księdze finansów publicznych.
Jak wyjaśnił resort finansów, Biała Księga finansów publicznych została przygotowana w celu pokazania „prawdziwego stanu państwowej kasy na koniec 2023 roku i wywołania dyskusji na temat poprawy zarządzania finansami publicznymi”.
„Obserwowany w ostatnich latach wzrost wydatków możliwy był dzięki obchodzeniu reguł fiskalnych. W szczególności wzrost wydatków miał miejsce przede wszystkim poza budżetem państwa. Szacuje się, że skala realizowania często +narzuconych+ zadań publicznych poza budżetem państwa (zarówno przez podsektor ubezpieczeń społecznych oraz samorządowy, ale również pozabudżetowe fundusze i inne jednostki na szczeblu rządowym) wynosi ok. 80 proc. łącznych wydatków instytucji rządowych i samorządowych” – czytamy Białej Księdze finansów publicznych.
W raporcie wskazano na m.in. na wzrost wydatków, który wynikał m.in. z kar, nałożonych na Polskę przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, m.in. w sprawie kopalni Turów i Izby Dyscyplinarnej. Łączna wartość tych kar w 2022 i 2023 r. wyniosła prawie 2,9 mld zł.
"Co więcej, brak transpozycji prawa europejskiego do krajowego porządku prawnego i groźba dalszych kar nakładanych przez TSUE, stanowiła pewien rodzaj długu także finansowego, który mógł się zrealizować w przyszłości – i realizuje się w 2024 r." – czytamy w Białej Księdze. – „Napięte relacje z Unią Europejską oraz brak środków z Krajowego Planu Odbudowy (KPO) spowodowały pogorszenie relatywnego postrzegania Polski przez agencje ratingowe oraz niższy wzrost gospodarczy w latach 2021-2023. Jest to jeden z czynników uniemożliwiający podniesienie oceny ratingowej dla Polski”.
W raporcie wskazano, że polityka rządu doprowadziła do pogorszenia się sytuacji finansowej w zakładach opieki zdrowotnej. Poziom ich zobowiązań na koniec III kw. 2023 r. wzrósł do 21,3 mld zł.
„Pomimo wysokich nakładów na walkę z pandemią COVID-19 Polska uplasowała się na jednym z najgorszych miejsc w Unii Europejskiej w zestawieniu dotyczącym liczby nadmiarowych zgonów. W Polsce w 2020 r. zmarło 477,4 tys. osób, o 67,7 tys. więcej niż przed rokiem. Natomiast w 2021 r. liczba zgonów wzrosła do 519,5 tys. osób” – czytamy.
W raporcie dodano, że mimo utworzenia programów wspierających inwestycje oraz tzw. klauzuli inwestycyjnej w stabilizującej regule wydatkowej (SRW), inwestycje w Polsce nie wzrosły na tle krajów UE. Zaznaczono, że środki, które mogły zostać wydatkowane na inwestycje, zostały wykorzystane na cele nieinwestycyjne, kreując przy tym nowe wydatki sztywne.
„W zakresie wsparcia pieniężnego obywateli coraz większa część wypłacanych świadczeń jest niezależna od wcześniejszej pracy. W warunkach wysokiej inflacji realna wartość wypłacanych świadczeń ubezpieczeniowych spadła o 5,5 proc. w 2022 r., podczas gdy realny wzrost tych świadczeń nie przekraczał 1 proc. w latach 2019-2020” – czytamy.
W Białej Księdze podkreślono, że program 500+ „nie przyczynił się do poprawy dzietności”. Wskazano, że od 2021 r. liczba urodzeń była niższa niż prognozy demograficznej GUS w scenariuszu średnim bez wprowadzania 500+.
„W 2023 r. zakładano urodzenie ok. 366 tys. dzieci, czyli o ok. 32 tys. więcej niż w scenariuszu optymistycznym prognozy GUS. Wg wstępnych danych, w 2023 r. urodziło się ok. 270 tys. dzieci, tj. o prawie 100 tys. mniej niż zakładano w wyniku wprowadzenia 500+” – czytamy. – „Wprowadzenie 500+ odbyło się też bez zapewnienia stabilnego, strukturalnego źródła finansowania. Ponadto wprowadzenie świadczenia wychowawczego było główną przesłanką do braku waloryzacji kwot świadczeń rodzinnych oraz kryteriów dochodowych” – stwierdziło MF w Białej Księdze.
Szacunki wskazują, że począwszy od 2022 r. luka VAT w Polsce się powiększa; w ubiegłym roku wzrosła do 15,8 proc. z 7,3 proc. w roku 2022 i 2,6 proc. w 2021 r. - podano w opublikowanej przez MF w poniedziałek Białej Księdze finansów publicznych opisującej sytuację w latach 2016-2023.
Jak wyjaśniono w raporcie, należy pamiętać, że szacunki luki VAT dla lat 2021-2023 r. opierają się na dostępnych wskaźnikach GUS dotyczących całej gospodarki.
"Brak jest w chwili obecnej szczegółowych danych dotyczących struktury bazy VAT za ostatnie lata, co powoduje, że szacunki te z pewnością ulegną zmianie wraz z udostępnianiem przez GUS nowszych danych" - dodano.
W raporcie przypomniano, że w roku 2015 luka VAT wyniosła 24,1 proc., rok później spadła do 20,2 proc., w roku 2017 do 14,1 proc., w roku 2018 do 11,7 proc., rok później do 11,2 proc., a w roku 2020 do 8,4 proc.
W ramach działań związanych z poprawą jawności finansów publicznych proponuje się w sposób systemowy objąć ustawą budżetową plany finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia i Funduszu Rezerwy Demograficznej – podano w opublikowanej w poniedziałek przez MF Białej Księdze finansów publicznych.
„W ramach działań związanych z poprawą jawności finansów publicznych proponuje się w sposób systemowy objąć ustawą budżetową plany finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia i Funduszu Rezerwy Demograficznej (przyjęte na potrzeby projektu ustawy budżetowej)” – czytamy w Białej Księdze finansów publicznych.
„W przypadku funduszy w BGK, spzoz-ów (samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej – PAP), uczelni publicznych, instytucji kultury, PAN i tworzonych przez nią jednostek organizacyjnych proponuje się obowiązkowe publikowanie planów finansowych/zagregowanych planów finansowych dla poszczególnych grup jednostek na szczeblu centralnym w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej oraz w części opisowej sprawozdania z wykonania tej ustawy” – stwierdzono.
Resort podał także, że w najbliższym czasie BGK - na prośbę i za zgodą rządu - rozpocznie publikowanie aktualnych planów finansowych oraz sprawozdawczych danych kwartalnych przedstawiających wykonanie planów dla funduszy umiejscowionych w BGK. MF planuje także prezentowanie w układzie kwartalnym informacji dotyczących monitorowania Stabilizującej Reguły Wydatkowej.
„Dodatkowo celem poprawy efektywności SRW i przywrócenia jej wiarygodności w MF prowadzony jest obecnie – we współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym – przegląd reguły. Zakłada się jego zakończenie w I połowie br. i dokonanie w jego efekcie odpowiednich zmian w regule, zwiększających jej spójność z nowymi regułami UE i ograniczających możliwość jej obchodzenia” – czytamy w raporcie.
MF zapowiedziało także utworzenie w Polsce niezależnej rady fiskalnej. Dodano, że prace analityczne w tym zakresie są realizowane we współpracy z Bankiem Światowym, oraz że wkrótce zostaną przedstawione główne założenia w tym zakresie. Kolejnym działaniem w celu poprawy sytuacji ma być reforma finansów samorządów.
„Przeprowadzenie reformy potencjału dochodowego JST jest więc jednym z podstawowych wyzwań w nadchodzącym czasie. Resort finansów przygotowuje obecnie zmiany w zakresie systemu finansowania JST, których głównym celem będzie właśnie wprowadzenie rozwiązań zapewniających stabilność i przewidywalność finansów samorządowych” – czytamy w Białej Księdze.
Resort finansów poinformował także, że dokonał „analizy jednostek utworzonych (…) na szczeblu administracji rządowej po 2015 r.”. Ocenił, że były one tworzone w sposób „chaotyczny i nieracjonalny”, cele ich działania były formułowane w „sposób bardzo ogólny”, często nieuzasadniający potrzeby powoływania nowych jednostek. Poza tym nie likwidowano już istniejących jednostek, „realizujących podobne zadania, co w konsekwencji prowadziło do dublowania się tych zadań”.
Według opinii MF „nadmiarowe tworzenie dodatkowych podmiotów powodowało szereg negatywnych zjawisk dla finansów publicznych, jak trwała presja na wzrost wydatków publicznych”, a także zmniejszało ich transparentność, utrudniało koordynację polityk oraz prowadziło do „oderwania poziomu finansowania od efektywności i skuteczności realizowanych działań”.
„Biorąc powyższe pod uwagę, zasadność funkcjonowania podmiotów utworzonych po 2015 r. wymaga dodatkowej, pogłębionej analizy. Należy dążyć do tego, aby te jednostki, które pozostaną lub zostaną przekształcone miały transparentnie określone zasady działania i wyznaczone cele, jakie mają osiągnąć, a wydatki były skierowane na osiągnięcie tych celów, a nie jedynie na funkcjonowanie tych instytucji” – czytamy w Białej Księdze.
MF zapowiedziało także przeanalizowanie mechanizmu przekazywania obligacji skarbowych różnym podmiotom. Wskazano, że wpływ tego działania na rynek papierów skarbowych jest negatywny i że należy rozważyć zaprzestanie tego sposobu finansowania lub jego ograniczenie, ewentualnie wypracowanie nowego rozwiązania.
„Mając na uwadze stan finansów publicznych i już zdeterminowane obciążenia, w szczególności w zakresie wydatków obronnych, konieczne jest opracowanie strategii ich naprawy. Naturalnym momentem jej przedstawienia będzie opracowanie, po wejściu w życie nowych reguł fiskalnych UE, planu budżetowo-strukturalnego na lata 2025-2028. Ten nowy dokument rządowy zostanie opublikowany jesienią br. i następnie przedstawiony do akceptacji unijnej Radzie Ecofin” – podano w Białej Księdze. (PAP)
autor: Łukasz Pawłowski, Marek Siudaj
