Nadzór ostrożnościowy nie może pozostawać w konflikcie z nadzorem nad zachowaniem rynku. Nie ma stabilności rynku finansowego bez scentralizowania kompetencji nadzoru i jakości instytucji. Gdzie nie ma porządku prawnego, prawo jako regulator konfliktu zanika – pisze w komentarzu dla Bankier.pl prof. dr hab. Michał Romanowski, adwokat, partner zarządzający Romanowski i Wspólnicy.
Harmonia jest tym, czego potrzebuje polski rynek finansowy. Poszczególne głosy regulatorów powinny składać się w jedną całość. Tymczasem polski system ochrony klienta finansowego tworzy wielogłos prowadzący do dysharmonii, a w konsekwencji do ułudy ochrony. Opiera się bowiem na błędnym założeniu, że nadzór ostrożnościowy, czyli prudential supervision, pozostaje w konflikcie z conduct supervision, a więc nadzorem nad zachowaniem rynku.
Wielu strażników, żadnego gospodarza
Polski rynek finansowy ma wielu strażników: KNF, UOKiK i Rzecznika Finansowego. Nie ma jednak gospodarza. Prezes UOKiK eliminuje praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów bez względu na segment rynku. Rzecznik Finansowy wspiera klientów instytucji finansowych w sporach indywidualnych. KNF ma natomiast jednocześnie zapewniać prawidłowe funkcjonowanie rynku finansowego, jego stabilność, bezpieczeństwo, przejrzystość, zaufanie oraz ochronę interesów uczestników. Jest także członkiem Komitetu Stabilności Finansowej wraz z NBP, Ministrem Finansów i BFG. Wyłącznie w przypadku KNF ustawodawca nakazuje spojrzenie systemowe. KNF już sprawuje zatem nadzór ostrożnościowy i nad zachowaniem rynku.
Prezes UOKiK i Rzecznik Finansowy są organami jednoosobowymi, gdzie decydują poglądy osób sprawujących te funkcje. KNF jest organem kolegialnym, w którego skład wchodzą przedstawiciele różnych instytucji państwa. Zwornikiem jest Przewodniczący KNF, który nie podejmuje jednoosobowo decyzji, ale je uzgadnia w drodze dialogu z członkami KNF, czyli wieloma instytucjami państwa. Jest to fundamentalna różnica między przewodniczącym KNF i Prezesem UOKiK oraz Rzecznikiem Finansowym. Wzrasta ona, jeżeli rozumie się, że Przewodniczący KNF jako członek Komitetu Stabilności Finansowej (KSF) musi uzgadniać swoją politykę z członkami KSF, czyli Ministrem Finansów, Prezesem NBP i Prezesem BFG, aby była ona zgodna z celem nadrzędnym, jakim jest zapewnienie stabilności finansowej państwa, czyli społeczeństwa. Problem jest w tym, że w świetle kompetencji Prezesa UOKiK, KNF odpowiada i nie odpowiada za całość. A przecież tam, gdzie ma istnieć ostateczna odpowiedzialność, musi istnieć odpowiadająca jej kompetencja.
Prawo polskie skonstruowało KNF na podobieństwo kota Schrödingera, który żyje i nie żyje. Żyje, gdy godzi stabilność rynku z uczciwością wobec klienta. Przestaje żyć jako gospodarz systemu, gdy z odmienną koncepcją wkracza Prezes UOKiK w oderwaniu od natury rynku finansowego i przy braku odpowiedzialności za stabilność rynku finansowego.
Konsument konsumentowi… konsumentem
Specyfika rynku finansowego polega na tym, że konsumenci występują po obu stronach bilansu instytucji finansowej. W banku kredytobiorca jest biorcą kapitału, a deponent jego dawcą. Ochrona konsumenta po stronie aktywów jest finansowana przez konsumenta po stronie pasywów. Problem komplikuje się, gdy dodatkowo ochrona niektórych konsumentów po stronie aktywów jest finansowana nie tylko przez konsumentów po stronie pasywów, ale także innych konsumentów po stronie aktywów banku. Ochrona konsumenta jako klienta banku wymaga oceny całego mechanizmu i jego skutków, tak aby konsument konsumentowi nie był konsumentem.
Do tego dochodzi brak spójnej polityki państwa w zakresie ochrony konsumenta w drodze instrumentu public enforcement (sankcje administracyjne) lub private enforcement (sankcje cywilne). Do tego dochodzi kłopotliwa hybryda w postaci SKD (sankcja kredytu darmowego). Sankcje mogą się krzyżować i kumulować, a ich rzeczywisty koszt przenosi się na cały rynek, a ostatecznie na konsumentów po stronie aktywów i pasywów banku. Konstytucyjna zasada proporcjonalności w wymierzaniu kar odpływa w nieokreśloną dal bez wiary, że wróci do brzegu rządów prawa. Populizm i ideologia wygrywają z rządami prawa. Ostatecznym podmiotami ryzyka, czyli płatnikami, są konsumenci i banki oraz ich wierzyciele (deponenci, a więc także konsumenci) i akcjonariusze, i cały system chroniący bezpieczeństwo finansowe społeczeństwa. Ludzie tego nie wiedzą, ponieważ nie widzą i nie rozumieją całego mechanizmu funkcjonowania rynku. Zaczynają rozumieć, gdy upada bank, w którym mają oszczędności, które chcą wycofać z upadłego banku.
Konsument przeciw bankowi to fałszywa „konstytucja” rynku
Spory frankowe, WIBOR i sankcja kredytu darmowego zostały wpisane w opowieść o dwóch wrogich obozach: konsument albo bank. To logika stanu wojennego obca rozsądkowi i celom prawa. Prowokuje wojny między uczestnikami rynku, a zarazem promuje modele biznesowe żyjące z konfliktu, szczególnie atrakcyjnego w warunkach niewydolnego sądownictwa i polaryzacji politycznej. Dla owych modeli biznesowych im gorzej radzi sobie prawo i im większa jest polaryzacja polityczna, tym lepiej. Wszak źródłem zysku jest konflikt prawny i polaryzacja polityczna.
Konsument potrzebuje banku wypłacalnego, przewidywalnego i zdolnego oferować kredyt. Bank potrzebuje wypłacalnego i wyedukowanego klienta. Stabilność bez uczciwości jest krótkotrwała. Ochrona uczciwości w warunkach destabilizacji jest złudna. Ochrona bez przewidywalności prawa staje się hazardem. Prawo jako regulator konfliktu zanika.
Jeżeli ryzyko prawne osiąga skalę systemową, przestaje być wyłącznie problemem między bankiem a klientem. Jeżeli nie wkroczy jako arbiter państwo, czyli władza wykonawcza i ustawodawcza, wówczas rozwiązanie problemu spada na sądy. Ale sądy – zgodnie z zasadą trójpodziału władzy – rozstrzygają indywidualne spory. Sądy nie są powołane do projektowania rozwiązań systemowych. Wszak sąd jako instytucja jest w sposób doskonały zdecentralizowana. W kraju jest tyle sądów, ile składów sędziowskich wychodzących na salę sądową, aby rozstrzygnąć konkretną prywatną sprawę sporu między konkretnym powodem a konkretnym pozwanym. Pozostawienie sądom rozstrzygnięcia problemu systemowego jest rodzajem instytucjonalnego hazardu moralnego państwa, a wręcz naruszeniem przez władzę wykonawczą i ustawodawczą zasady trójpodziału władzy.
Uda się albo nie uda się, a jeżeli uda się, to nie wiadomo, jak się uda. Ukształtowana linia orzecznicza sądów – o ile ukształtuje się i w jakim czasie to nastąpi – może rozwiązać lub pogłębić problem systemowy. Koszt zaniechania władzy wykonawczej i ustawodawczej jako władzy scentralizowanej i niepewności rozstrzygnięć sądów jako władzy zdecentralizowanej ponoszą wszyscy uczestnicy rynku, w tym konsumenci. Tym kosztem jest w najlepszym razie wyższa cena pożyczanego pieniądza, która ma wyceniać koszt ryzyka systemowego. Koszt może być jednak dużo wyższy, obejmując dostępność kredytu dla konsumentów i szerzej gospodarki oraz stabilność systemu finansowego państwa jako elementu systemu jego infrastruktury krytycznej.
Problem pogłębia się, gdy dochodzi do ostrego konfliktu między instytucjami odpowiedzialnymi za nadzór nad rynkiem finansowym bez względu na to, kto wywołał ów konflikt. Wystarczy, że prawo stwarza przestrzeń na jednostronne wywołanie konfliktu przez osobę pełniącą funkcję jednoosobowego organu bez ponoszenia przez taką osobę odpowiedzialności za skutki systemowe wywołanego konfliktu. Taki konflikt instytucjonalny i personalny wystąpił. To jest fakt. Skutkiem jest m.in. odebranie Prezesowi UOKiK 18 maja 2026 r. upoważnienia do prowadzenia prac legislacyjnych nad projektem nowej ustawy o kredycie konsumenckim wdrażającej unijną dyrektywę CCD2.
A może TSUE powoduje polski chaos?
Orzecznictwo TSUE, podobnie jak orzecznictwo sądów krajowych i Trybunału Konstytucyjnego, nie może być wyłączone z merytorycznej krytyki. Obciążanie TSUE wyłączną odpowiedzialnością za ryzyka prawne polskiego rynku finansowego jest jednak dużym uproszczeniem. TSUE wyznacza standard skuteczności ochrony wynikającej z prawa UE. TSUE nie projektuje polskiego podziału kompetencji między ustawodawcę, UOKiK, KNF, Rzecznika Finansowego i sądy ani nie narzuca sposobu usuwania przez państwo członkowskie kolizji między prawem UE a prawem krajowym. Z orzecznictwa TSUE można odczytać, jakich instrumentów dla usuwania owej kolizji między prawem UE a prawem krajowym mogą użyć odpowiednie organy państwa członkowskiego w zależności od tego, czy kolizja dotyczy aktów prawa pierwotnego UE (traktaty, rozporządzenia), czy aktów prawa pochodnego UE (dyrektywy).
Ważną rolę odgrywają sądy krajowe, które zadają pytania prejudycjalne i stosują wyroki TSUE. Podstawowym mechanizmem dla sądów krajowych jest stosowanie zasady prounijnej wykładni prawa krajowego w odniesieniu do dyrektyw. Zasada prounijnej wykładni prawa krajowego ma jednak swoje granice zakreślone przez TSUE. Sąd krajowy nie może pod jej pozorem dokonywać wykładni contra legem, czyli przeciwko prawu krajowemu (wykładnia contra legem – czyli przeciwko prawu – to sposób interpretacji przepisów, którego wynik jest sprzeczny z jasnym brzmieniem i celem prawa krajowego). Granicą wykładni prounijnej jest naruszenie zasady pewności prawa krajowego i zakazu nadawania prawu krajowemu skutku wstecznego. Nie każdy wyrok TSUE wywołuje skutek wsteczny w zakresie wykładni prawa krajowego.
Orzecznictwo TSUE pokazuje różne strony medalu. W sprawie C-520/21 Trybunał pozostawił prawu krajowemu określenie skutków nieważności umowy, wyznaczając granicę dla korzyści banku wynikającej z nieuczciwych warunków. W sprawie C-472/23 przypomniał o proporcjonalności sankcji kredytu darmowego i znaczeniu wagi naruszenia. Wyrok w sprawie C-471/24 dotyczący WIBOR ograniczył ryzyko powszechnego podważania umów. TSUE może być źródłem zarówno kosztu, jak i pewności. Chaos powstaje tam, gdzie państwo nie potrafi zapewnić zgodnych z prawem produktów, jednolitej odpowiedzialności i prawidłowego stosowania orzeczeń, a sądy krajowe nie potrafią zrozumieć różnicy między wykładnią prounijną prawa krajowego a wykładnią prawa krajowego contra legem. Chodzi o przypadek, gdy prawa krajowego nie da się wyłożyć zgodnie z prawem UE bez naruszenia zasady pewności prawa krajowego i zakazu działania prawa krajowego wstecz. Ostatnim przykładem pozytywnego wpływu orzecznictwa TSUE jest rozstrzygnięcie w sprawie C-510/25 [Adazik], w którym TSUE jednoznacznie dopuszcza, aby sąd krajowy stosował teorię salda przy rozliczeniu unieważnionej umowy kredytu frankowego, a w punkcie 67 tego wyroku przypomina, że granicą dokonywania przez sąd krajowy wykładni prounijnej jest wykładnia contra legem.
Sprawdzianem dla znajomości stosowania przez sądy krajowe orzeczeń TSUE będzie zapewne wyrok C-744/24 z 23 kwietnia 2026 r., który potwierdził, że dyrektywa o kredycie konsumenckim nie pozwala naliczać odsetek od części kredytu przeznaczonej na sfinansowanie jego kosztów. Sądy krajowe będą musiały rozstrzygnąć, czy biorąc pod uwagę treść zakwestionowanych przepisów polskiej ustawy i dotychczasową ich wykładnię przez UOKiK, KNF i sądy krajowe można wykładać je w zgodzie z zasadą prounijnej wykładni praw bez naruszenia zakazu wykładni przeciwko prawu krajowemu (contra legem), zasady pewności prawa krajowego i zakazu działania wstecz prawa krajowego. Sprawa C-744/24 odpowie zatem na pytanie, czy źródłem polskiego chaosu prawnego jest TSUE, czy sądy krajowe oraz unikanie rozwiązania problemu przez właściwe instytucje Państwa. Nie podzielam poglądu, że jest to sprawa taka sama jak sprawy frankowe. Niedawny wyrok SN z 8 lipca 2026 r. (sygn. akt II CSKP 89/26) jest więcej niż powierzchowny (pomijając, czy jest to orzeczenie istniejące, biorąc pod uwagę skład tego sądu i jego inne wady formalne).
Co dalej?
Istnieje potrzeba uporządkowania kompetencji i odpowiedzialności instytucjonalnej za nadzór nad rynkiem finansowym w zakresie consumer finance. Nie trzeba wymyślać prochu. Konstrukcja prawna KNF już łączy odpowiedzialność za odporność instytucji i systemu z odpowiedzialnością za legalność i uczciwość działania instytucji finansowych wobec klientów. Mamy zatem zalążek modelu twin peaks. KNF powinna przejąć wyłączną odpowiedzialność za zbiorową ochronę klientów regulowanego rynku finansowego. Powinna także uzyskać prawo przedstawiania istotnego poglądu w sprawach sądowych. Byłby to instrument dialogu między sądem a KNF jako regulatorem odpowiedzialnym nie tylko za pojedynczy produkt, lecz także za stabilność i zaufanie do rynku. Rola Rzecznika Finansowego powinna pozostać bez zmian. Państwo nie może dłużej urządzać rynku jako instytucji finansowej z klientem i organu Państwa z innym organem Państwa. W przeciwnym razie kolejny kryzys prawny znów nazwiemy niespodzianką, choć sami wpisaliśmy go w architekturę państwa. Wystarczy wdrożyć w życie Rekomendację Europejskiego Kongresu Finansowego. Architektura nadzoru nie jest układaniem kilku osobnych obrazków. Obraz ma być jeden, choć składa się z wielu elementów. Okazją są prace nad implementację Dyrektywy CCD2 (UE 2023/2225).
Prof. dr hab. Michał Romanowski, adwokat, partner zarządzający Romanowski i Wspólnicy.
