W Polsce brakuje szerokiej dyskusji na temat finansowania obronności w długim terminie – wskazuje przewodniczący Rady Fiskalnej, Sławomir Dudek. Z perspektywy ekonomicznej potrzebny jest całościowy "master plan", który uwzględniałby nie tylko zakup sprzętu, ale wszystkie koszty utrzymania zdolności obronnych państwa.
"Dyskusja nad sposobem finansowania wydatków obronnych w Polsce jest do pewnego stopnia postawiona na głowie – koncentruje się na narzędziach i zabiegach księgowych pozwalających ominąć budżetowe ograniczenia, a nie na szerszej strategii dotyczącej finansów publicznych. Wydatki zbrojeniowe są rozproszone, co dodatkowo utrudnia ogląd sytuacji – mamy wydatki obronne w części 29. budżetu państwa, a poza ustawą budżetową wehikuły finansowe BGK: Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych i Fundusz Bezpieczeństwa i Obronności" - powiedział Dudek.
"Dodatkowo rządowa ustawa dotycząca SAFE przewidywała utworzenie kolejnego pozabudżetowego funduszu przy BGK: Finansowego Instrumentu Zwiększenia Bezpieczeństwa – z kolei propozycja prezydencka zakłada utworzenie, także w BGK i poza budżetem, Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych" - dodał.
Chaos w funduszach: FWSZ, FIZB i propozycja prezydenta
Ekonomista wskazuje, że brakuje jednak szerokiej debaty o tym, jak faktycznie Polska chce finansować obronność w długim terminie.
"Postulat dojścia do wydatków na poziomie 5 proc. PKB rodzi pytania o horyzont czasowy takiego wysiłku oraz o to, jak długo taki poziom ma zostać utrzymany. Z perspektywy ekonomicznej brakuje całościowego 'master planu', który uwzględniałby nie tylko zakup sprzętu, ale wszystkie koszty utrzymania zdolności obronnych państwa oraz zobowiązania wobec żołnierzy, z systemem emerytur mundurowych włącznie" - zaznaczył.
W ocenie przewodniczącego Rady Fiskalnej, modernizacja sił zbrojnych to gigantyczny projekt, który wymaga długookresowego przeliczenia kosztów.
"Dopiero po skonstruowaniu takiego planu i określeniu, jakie równolegle chcemy mieć usługi publiczne, jaki poziom wydatków na służbę zdrowia, na transfery socjalne czy wreszcie jakie podatki, można debatować o sposobach zadłużania czy instrumentach finansowych" - powiedział PAP Biznes Dudek.
To tak, jakby próbować zaciągać kredyt na Centralny Port Komunikacyjny, mając jedynie projekt jego pierwszego terminalu. Na razie dyskutujemy o wehikułach finansowych, przez co odwlekamy najważniejszą dyskusję – o tym, jak bezpiecznie finansować obronność, nie obniżając jednocześnie jakości usług publicznych oraz nie zwiększając nadmiernie obciążeń podatkowych i nie prowadząc do niebezpiecznego wzrostu długów - dodał.
Lekcja z Grecji i Korei – dlaczego sam zakup sprzętu to za mało?
Jak wskazuje ekonomista, przykłady Grecji i Korei Południowej - które w różny sposób zarządzały zwiększonymi nakładami na obronność - pokazują, że same wysokie wydatki nie gwarantują bezpieczeństwa.
Dudek zaznaczył, że przy zwiększonych wydatkach na obronność Grecja utrzymywała relatywnie niskie podatki i realizowała znaczne transfery socjalne; jednocześnie w dużym stopniu kupowała sprzęt za granicą i nie budowała własnego przemysłu obronnego, co w połączeniu z ogromnym długiem doprowadziło do kryzysu.
Z kolei Korea Południowa, mimo wyższych wydatków na obronność, utrzymała stabilność makroekonomiczną, nie zwiększając drastycznie zadłużenia i trzymając w ryzach transfery socjalne, a środki na obronność kierowała do krajowego przemysłu.
"Polska powinna dążyć do modelu koreańskiego, budując własny przemysł, ponieważ wydaje się, że napięta sytuacja geopolityczna może trwać latami, co wymusza nie tylko jednorazowe zakupy, ale budowę potencjału w sposób trwały. Bez wspominanego wcześniej szerszego 'master planu' nie wiemy jednak, czy dążymy do wydatków na poziomie 5 proc. PKB przez 5 lat czy przez 20 lat, a to ma kolosalne znaczenie dla stabilności finansów" - powiedział szef Rady Fiskalnej.
"Dla zachowania bezpieczeństwa konieczne jest połączenie silnej armii, silnego przemysłu obronnego, stabilnych finansów publicznych i zrównoważonej gospodarki na podstawie długoterminowego planu działania" - dodał.
Złoto NBP jako „fundament wiarygodności”, a nie skarbonka
Dudek zaznacza, że bezpieczne finansowanie nowych zadań, takich jak obronność, wymaga zbudowania przestrzeni fiskalnej.
"Według zaleceń organizacji międzynarodowych, takich jak MFW, budowanie takiej przestrzeni powinno odbywać się według ścisłej hierarchii: najpierw szukanie oszczędności wydatkowych, potem analiza strony dochodowej, czyli podatków, następnie budowanie sojuszy finansowych – na przykład w ramach UE, NATO, koalicji chętnych, a dopiero na samym końcu zadłużanie się. A sięganie do rezerw złota – w sytuacjach ekstremalnych. Z dużym zdziwieniem słucham głosów proponujących sięganie do rezerw" - powiedział Dudek.
"Czy naprawdę tego chcemy w sytuacji, gdy jednocześnie mnożymy kolejne obietnice zwiększania wydatków, obniżamy podatki albo blokujemy ich wzrost? Sięganie do rezerw w takiej sytuacji nie świadczy o sile państwa, lecz raczej o słabości jego polityki fiskalnej. Polskie aktywa rezerwowe nie są nadmiarowe, tylko adekwatne do skali obecnych ryzyk – rosnących napięć geopolitycznych, wojny w naszym regionie i dużej niepewności na rynkach finansowych. Rezerwy powinny pozostać buforem bezpieczeństwa na sytuacje naprawdę nadzwyczajne, a przede wszystkim być fundamentem wiarygodności państwa i stabilności złotego" - dodał.
Zalety programu SAFE: Dywersyfikacja i bezpieczeństwo „w rodzinie”
Z punktu widzenia zarządzania długiem, przewodniczący Rady Fiskalnej ocenia korzystnie unijny instrument SAFE.
"Pozwala on na dywersyfikację portfela dłużnego o instrumenty długoterminowe, co jest bezpieczniejsze niż poleganie wyłącznie na instrumentach krótko- i średnioterminowych. Powinniśmy mieć zarówno instrumenty krótko- jak i długoterminowe. Chodzi o dywersyfikację i zmniejszenie ryzyka refinansowania. Jak niepewne może być stabilne refinansowanie zobaczyliśmy niedawno przy skokowym wzroście rentowności z poniżej 5 proc. w okolice 6 proc. – w tych turbulentnych warunkach resort finansów odwołał przetarg. W takich właśnie sytuacjach zabezpiecza nas posiadanie instrumentów długookresowych" - powiedział Dudek.
"Warto też podkreślić, że w ramach pożyczki z programu SAFE wierzycielem jest Unia Europejska, więc niejako pożyczamy 'w rodzinie', co w warunkach potencjalnej paniki rynkowej jest korzystne i bardziej bezpieczne, bo chroni kraj przed koniecznością rolowania długu po bardzo wysokich kosztach u inwestorów komercyjnych. Trzeba też wyraźnie zaznaczyć, że ustawa o FIZB, którą zawetował prezydent, nie jest warunkiem dostępu do SAFE, lecz decyzją o architekturze finansów publicznych, gdyż środki mają być wydatkowane poza budżetem centralnym, przez kolejny specjalny fundusz, co utrwala brak przejrzystości finansów publicznych" - dodał.
Problem „równoległego budżetu” w BGK narasta
W rozmowie z PAP Biznes Dudek podkreślił, że w Polsce narasta problem "równoległego budżetu" w Banku Gospodarstwa Krajowego, który funkcjonuje poprzez różnego rodzaju fundusze.
"Zjawisko to było przedmiotem krytyki poprzednich rządów ze strony obecnego ministra finansów w ramach tzw. 'Białej księgi finansów publicznych'. Ze strony NIK również pojawiły się krytyczne uwagi. Prezydent, kierując ustawę budżetową na 2026 r. do Trybunału Konstytucyjnego, krytykował we wniosku istnienie równoległego budżetu w BGK, a teraz, paradoksalnie, sam proponuje nowy fundusz o podobnej konstrukcji w ramach tzw. 'polskiego SAFE'" - powiedział Dudek.
"Sytuacja, w której najważniejsze wydatki inwestycyjne na obronność znajdują się poza ustawą budżetową, jest absurdalna. Ustawa budżetowa jest najważniejszym planem finansowym państwa, jedyną ustawą, której prezydent nie może zawetować, a mimo to nie zawiera ona sporej części wydatków na bezpieczeństwo. Oznacza to brak realnej kontroli parlamentarnej i podpisu prezydenta pod kluczowymi liczbami dotyczącymi wydatków na obronność" - dodał.
W ocenie szefa Rady Fiskalnej, prezydencki projekt - tzw. "polski SAFE" - zakładający utworzenie funduszu zasilanego zyskiem NBP budzi poważne wątpliwości systemowe.
"Abstrahując od tego, czy wskazanie zysku NBP jako trwałego źródła finansowania jest w ogóle ekonomicznie osiągalne, widzę inne poważne problemy. Po pierwsze jako zaletę tego projektu autorzy wskazują na slajdach 'ominięcie budżetu centralnego', co stoi w jawnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą jedności budżetu i wcześniejszym stanowiskami samego prezydenta, który jeszcze niedawno wskazywał to jako problem, kierując budżet na 2026 rok do TK właśnie z powodu podobnych mechanizmów wypychania wydatków i długu poza budżet państwa" - powiedział PAP Biznes Dudek.
"Trudno nie dostrzec zasadniczej niespójności – rozwiązanie, które w jednym przypadku przedstawia się jako zagrożenie konstytucyjne, w innym przypadku przedstawia się jako zaletę. Chciałbym jednak stanowczo podkreślić, że z tej perspektywy należy jednoznacznie negatywnie ocenić zarówno PFIO, jak i FIZB oraz FWSZ, ponieważ wszystkie te konstrukcje stanowią wehikuły finansowe pozwalające na omijanie ustawy budżetowej i przenoszenie wydatków oraz długu poza podstawowy reżim konstytucyjny" - dodał.
Dudek podkreślił też, że w propozycji prezydenta funduszem miałby zarządzać komitet sterujący, w którym rząd ma mniejszość głosów, co naruszałoby konstytucyjną odpowiedzialność rządu za politykę gospodarczą i finanse państwa.
Przewodniczący Rady Fiskalnej wskazuje ponadto, że kolejnym, systemowym problemem w propozycji prezydenta jest próba "powiązania na sztywno" zysku NBP z konkretnym celem – obronnością – na 20 lat.
"Instytucja wpłaty z zysku NBP do budżetu istnieje od dawna i w ciągu ostatnich 31 lat zasiliła budżet 22-krotnie – średnio to było 0,34 proc. PKB. Z uwagi na zmienność na rynkach finansowych nie jest to jednak trwałe źródło dochodu. W przypadku dziewięciu budżetów takiej wpłaty w ogóle nie było, a w przypadku trzech lat wpłata była mniejsza niż 0,1 proc. PKB" - powiedział Dudek.
"Te środki zawsze zasilały ogólny budżet, dając państwu elastyczność w finansowaniu aktualnych potrzeb – sztywne przypisanie ich do jednego funduszu, na konkretny cel, a ponadto poza kontrolą parlamentu, stworzyłoby kolejne problemy systemowe" - dodał.
Ekonomista zaznaczył, że dyskusja o zmianie zasad liczenia zysku NBP w celu sfinansowania zbrojeń jest bardzo ryzykowna.
"Pojawiające się propozycje operacji na złocie, jak np. jednoczesna sprzedaż i odkup po wyższej cenie, to po prostu kreatywna księgowość i transakcje pozorne. Takie niestandardowe rozwiązania, przypominające przypadki rodem z karaibskiej wyspy Curacao, mogą zniszczyć wiarygodność banku centralnego" - ocenił Dudek.
"W kontekście zarządzania rezerwami NBP często przywoływano przykład Czech jako kraju o luźniejszych zasadach co do rejestracji zysku banku, jednak jest on nieodpowiedni – Czesi są niezwykle restrykcyjni i w ciągu 30 lat tylko raz wpłacili zysk do budżetu, podczas gdy, jak wiemy, polski NBP robił to o wiele częściej" - dodał.
Szef Rady Fiskalnej zaznaczył jednak, że pozytywne jest to, że prezes NBP podczas konferencji podkreślił, iż wszelkie działania dotyczące rezerw muszą mieścić się w istniejących regulacjach i mandacie zarządu NBP.
"Ja to odczytuję, że zdystansował się od propozycji kreatywnych i ryzykownych dla wiarygodności banku centralnego. Zaznaczył też, że poziom rezerw Polski nie jest nadmiarowy, lecz uzasadniony sytuacją geopolityczną i znaczeniem rezerw dla wiarygodności państwa. Krytycznie odniósł się także do ekonomistów, którzy twierdzą, że Polska ma rezerwy zbyt duże" - powiedział Dudek.
Patrycja Sikora (PAP Biznes)
pat/ gor/
