Fundusze emerytalne
DRUGI FILAR DO POPRAWKI
Reforma emerytalna zwiększyła odpowiedzialność każdego z nas za własne indywidualne emerytury. W zamierzchłych czasach realnego socjalizmu było tak, że jeśli ktoś się intensywnie nie uchylał od podjęcia pracy, to figurując przez jakiś czas na liście płac nabywał prawo do emerytury.
O wysokości emerytury w tych dawnych czasach decydowały zarobki z ostatnich lat zatrudnienia (lub z innych lat wybranych przez emeryta) oraz hojność ustawodawcy. Zasady te z wielu powodów były nie do utrzymania. Najważniejszym była niemożność zagwarantowania środków finansowych na przyszłe wypłaty, bo zobowiązania państwa z tytułu przyszłych emerytur miały pokrycie włącznie w przyszłych składkach osób pracujących i przyszłych dochodach budżetu państwa.
Zobowiązania wobec przyszłych emerytów zmieniały się więc pod wpływem innych czynników niż zasoby finansowe służące zaspokojeniu tych zobowiązań. Dodatkowo cały układ był bardzo narażony na ryzyko zakłócania go decyzjami politycznymi.
Przebudowa układu
Reforma dokonała zasadniczej przebudowy tego układu. Dzisiaj państwo przyjmuje na siebie odpowiedzialność za:
* składkę emerytalną wpłacaną do I filaru, ale waloryzuje ją znacznie ostrożniej, bo głównie na podstawie wzrostu płac objętych obowiązkiem składki na ZUS;
* bezpieczeństwo środków gromadzonych w II filarze, rozumiane jako system zabezpieczeń przed bankructwem otwartego funduszu emerytalnego, wykluczający przepadek tych środków (konstrukcja ta w zasadzie wyklucza finansowy udział państwa w zaspokajaniu ewentualnych roszczeń członków OFE i ogranicza rolę państwa do nadzoru nad instytucjami tworzącymi szczelny system zabezpieczeń);
* ogólny nadzór nad instytucjami obsługującymi trzeci filar, ze zróżnicowanymi rodzajami gwarancji, zależnymi od formy oszczędzania.
Kierunek zmian można by więc określić jako odchodzenie przez państwo od wyznaczania poziomu świadczeń emerytalnych w stronę tworzenia systemu, w którym obywatele sami gromadzą oszczędności na emeryturę. Dostaliśmy więc swój emerytalny los w swoje ręce. Razem z nim przejęliśmy na siebie szereg związanych z tym ryzyk. Najważniejsze to:
* ryzyko bezrobocia (istniało wprawdzie i wcześniej, ale ma dziś zupełnie inny wymiar),
* ryzyko koniunktury (przy złej - niska będzie waloryzacja w I filarze i wyniki inwestycyjne w II i III),
* ryzyko wyboru (wybrane przez nas OFE lub instytucja czy forma oszczędzania w III filarze popełnią błędy w strategii inwestycyjnej),
* ryzyko regulacyjne (system stworzony przez państwo będzie daleki od optymalnego, generujący zbyt wysokie koszty lub zbyt małe zyski jego uczestników).
We wszystkich tych przypadkach realne ryzyko spoczywa na każdym z nas i odbija się na naszej emeryturze. Nie znaczy to jednak, że państwo zwolnione jest z odpowiedzialności za bieg wydarzeń. Nie odpowiada wprawdzie za to, że ja pozostaję bez pracy, ale za to, że rośnie liczba osób pozostających bez pracy albo jest ona relatywnie duża - tak.
Nie można państwa obciążać odpowiedzialnością za każdy spadek cen na giełdzie, ale gdy wynika on z błędów polityki gospodarczej, powodującej spadek tempa wzrostu lub recesję - tak.
Sam odpowiadam, jeśli uległem urokowi długonogiej agentki OFE i zapisałem się do niewłaściwego funduszu, ale tylko wtedy, gdy miałem możliwość podjąć decyzję racjonalną, bo państwo zadbało o dostarczenie mi przez fundusze informacji, tę decyzję uzasadniających.
Za poziom ryzyka regulacyjnego państwo odpowiada w 100 proc. Ja nie muszę się na tym znać. Domagam się, aby świadczona mi w tym zakresie przez państwo usługa była na wysokim poziomie.
Ponieważ ten ostatni przypadek jest z punktu widzenia ubezpieczonego najwdzięczniejszy, a z racji narzędzi (zmiany prawa) najtańszy i najprostszy w sanowaniu, zajmijmy się możliwościami podwyższenia naszej przyszłej emerytury przez zmiany regulacji w II filarze.
Luki prawne
Od momentu, gdy ruszyła reforma systemu emerytalnego, upłynęło już dość czasu, by ujawniły się luki prawne, niekonsekwencje i absurdy, jakie nieuchronnie musiały powstać przy tworzeniu prawnego oprzyrządowania tak dużego systemu, jakim jest II filar. Ujawniły się również i, co gorsza, utrwaliły różnice interpretacji licznych przepisów, co sprawia, że w wielu sytuacjach decyduje nie sens prawa, a silniejsza pozycja instytucji, która to prawo interpretuje. Ponadto zmienia się sytuacja: ewoluuje rynek finansowy, ewoluuje II filar, zmieniają się perspektywy kraju. Te zjawiska trzeba dostrzegać i zawczasu przygotowywać dla nich odpowiednie regulacje prawne po to, by nie być zmuszonym do pospiesznego i w związku z tym obciążonego ryzykiem błędu dostosowywania się.
Zacznijmy od biurokratycznej mitręgi. Dziś każda zmiana statutu otwartego funduszu emerytalnego wymaga uzyskania zgody Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Każda, czyli nawet taka, która dla członków funduszu jest bez znaczenia. Jeśli np. towarzystwo emerytalne zmienia siedzibę czy adres, konieczna jest zgoda UNFE na zmianę
w statucie. Ba, nawet jeśli depozytariusz zmienia swą siedzibę czy adres, to Urząd też musi się zgodzić na odpowiednią zmianę w statucie funduszu. Proponujemy więc, by w tych sytuacjach, a także w wypadku zmian sposobu reprezentacji funduszu przez powszechne towarzystwo emerytalne oraz zmian wysokości kapitału akcyjnego towarzystwa, zmian składu akcjonariuszy towarzystwa i posiadanych przez nich akcji, statut mógł być zmieniany bez konieczności uzyskania zgody UNFE. Znakomicie uprości to procedury administracyjne, oszczędzi czas i środki.
Postulujemy także, by zgoda Urzędu na zmianę statutu nie była konieczna w wypadku zmian dotyczących ustalania kosztów obciążających członków funduszu emerytalnego, w tym opłat od składek. Nie grozi to naruszeniem interesów członków, gdyż nasza propozycja przewiduje w takiej sytuacji obowiązkową, pełną informację za pośrednictwem listu poleconego oraz ogłoszenia w prasie, długie vacatio legis oraz możliwość bezpłatnej zmiany funduszu. Pozwala natomiast racjonalnie kształtować opłaty pobierane przez fundusz.
Aby rynek funduszy emerytalnych mógł się w miarę normalnie rozwijać, regulacje prawne muszą dopuszczać możliwość konsolidacji, czyli łączenia funduszy. Jest to jedna z możliwych i uprawnionych dróg rozwoju, a wynikające z niej podstawowe korzyści, to zmniejszenie wysokości kosztów stałych przypadających na każde z kont członków funduszu, oraz większe możliwości inwestycyjne. W Polsce, niestety, droga ta jest bardzo ograniczona metodami biurokratycznymi. Dotychczasowe przepisy nie określiły do końca, na jakiej podstawie i w jakich przypadkach UNFE może odmówić wydania zgody na połączenie się PTE, a sam proces fuzji, uwzględniając wszystkie wymagane etapy, może trwać nawet rok.
Mamy więc sytuację, w której konsolidacja, oparta na niejasnych kryteriach, może ciągnąć się bardzo długo. Poza dostarczaniem zajęcia UNFE, innych korzyści tej sytuacji nie widać. Odwrotnie: towarzystwa obawiają się, że ryzyko odpływu członków związane jest zarówno z odmową udzieloną przez UNFE, jak i długim okresem pozytywnego zamknięcia konsolidacji. Chcemy więc, by ograniczenia konsolidacji dotyczyły kilku jasnych przypadków: niespełniania wymogów formalnych przez wniosek i dołączoną dokumentację, zaległości podatkowych towarzystwa oraz finansowania konsolidacji środkami, które pochodzą z pożyczki czy kredytu lub też są obciążone w inny sposób. Kwestię zagrożenia rynku monopolizacją przez konsolidujące się fundusze - zostawmy decyzji przede wszystkim Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który jest najwłaściwszym organem dla rozstrzygania takich problemów, a dopiero w drugiej kolejności UNFE.
Racjonalna i jasna regulacja procesów konsolidacji II filaru stworzy mechanizm, który pozwoli zarówno redukować koszt, jak i zwiększać inwestycyjną efektywność środków, które lokowane są w otwartych funduszach emerytalnych.
Lepszy portfel
Podstawowym celem II filaru jest powiększanie na drodze inwestycyjnej środków, jakie funduszom powierzyli ich członkowie. W działalności inwestycyjnej towarzystwa emerytalne muszą kierować się dwoma podstawowymi zasadami, koniecznymi dla ochrony interesów swoich klientów: zasadą bezpieczeństwa i zyskowności. Stąd też inwestycje powinny być odpowiednio zdywersyfikowane i ulokowane w jak najbardziej rentowne instrumenty, przy możliwym do zaakceptowania poziomie ryzyka. Dlatego też proponujemy zmiany przepisów, które pozwolą dostosować limity inwestycyjne do możliwości osiągania wyższej stopy zwrotu, podwyższenie limitów inwestycyjnych za granicą, umożliwienie inwestycji w instrumenty zabezpieczające przed skutkami zmian stóp procentowych, przedłużenie okresu sprawdzania minimalnej wymaganej stopy zwrotu, przy jednoczesnym obniżeniu procentowego udziału składki, zasilającej rachunek rezerwowy oraz stworzenie funduszy typu B, począwszy od 1 stycznia 2002 r.
Złagodzenie regulacji inwestycyjnych może dać w efekcie lepszy dobór portfela inwestycyjnego, a w konsekwencji wyższą stopę zwrotu. Przekłada się to na dwojaką korzyść. Pierwszą są większe środki wypracowane na przyszłe emerytury z II filaru. Drugą natomiast jest redukcja przyszłych kosztów państwa, które gwarantuje emeryturę minimalną. Zbyt restrykcyjne regulacje ograniczają konkurencję oraz zachęcają do inwestowania w takie same portfele.
Zasada efektywności i bezpieczeństwa wymaga również zmiany podejścia do inwestycji zagranicznych. Większe limity inwestycyjne, dotyczące państw OECD, pozwolą wejść na giełdy tamtejszych rynków kapitałowych i nie stracić możliwości osiągania stóp zwrotu wyższych niż te, które możliwe będą do uzyskania w najbliższych latach w Polsce. Poza tym poszukiwanie innych rynków inwestycyjnych jest elementem dywersyfikacji ryzyka, a zatem bezpieczeństwa II filaru. Warto również pamiętać, że integracja z europejskim rynkiem kapitałowym jest nieuchronna. Można się tylko spierać o jej termin. Ale im wcześniej się do niej przygotujemy i zdobędziemy konieczne doświadczenia, tym większe wyniesiemy korzyści.
Za częste sprawdzanie
Środowisko powszechnych towarzystw emerytalnych kładzie bardzo silny nacisk na postulat wydłużenia okresu sprawdzania wymaganej minimalnej stopy zwrotu z 24 do 36 miesięcy i częstotliwości jej sprawdzania z 3 do 12 miesięcy. Powodem tego nie jest chęć uniknięcia kontroli efektywności II filaru, ale przekonanie, że minimalna wymagana stopa zwrotu działa przeciwko tej efektywności. Narzuca bowiem krótki, dostosowany do częstotliwości sprawdzania, horyzont inwestycji, nieadekwatny do długoterminowego charakteru ubezpieczeń społecznych. Inwestorzy, by uniknąć ewentualnych dopłat z funduszy towarzystw, koncentrują się na wynikach krótkoterminowych, a nie na perspektywie dziesięcioleci. W konsekwencji ich decyzje inwestycyjne są zachowawcze i niezwykle zbliżone do siebie. Za sprawą minimalnej stopy zwrotu zanika długookresowy charakter i konkurencyjność funduszy. Dodatkową korzyścią z wydłużenia okresu sprawdzania jest zmniejszenie środków, które muszą być gromadzone na rachunku rezerwowym.
Obecnie istniejące regulacje ustawowe zmuszają członków funduszy do inwestowania w taki sam portfel, bez względu na salda na ich rachunkach, wiek, rodzaj pracy, bezpieczeństwo finansowe oraz preferencje co do ryzyka. Proponujemy, aby powszechne towarzystwa emerytalne od stycznia 2002 r. mogły zarządzać dwoma otwartymi funduszami emerytalnymi typu A i typu B. Uzyskanie członkostwa w funduszu typu B może nastąpić po ukończeniu przez klienta funduszu wieku 50 lat, na jego wniosek. Proponujemy, aby na pięć lat przed emeryturą dokonywało się z mocy ustawy.
Dzięki różnorodności uczestnik będzie mógł sam decydować, w jaki sposób powinny być inwestowane jego pieniądze, zgodnie z jego preferencjami i akceptowanym poziomem ryzyka. Koniecznośc przyspieszenia terminu utworzenia funduszy typu B spowodowane jest tym, że pierwsi klienci funduszy emerytalnych osiągnęli wspomniany wiek i nie należy pozbawiać ich prawa do decyzji o sposobie inwestowania zgromadzonych w funduszu środków.
Omówione dotąd propozycje mają na celu usprawnienie współpracy z instytucją na bieżąco nadzorującą rynek otwartych funduszy emerytalnych - UNFE oraz zwiększenie możliwości uzyskiwania satysfakcjonujących wyników inwestycyjnych. Niestety, to nie wszystko. Pozostaje jeszcze kwestia regulacji, które rozwiążą ostatecznie problemy, jakie powstają na styku ZUS - otwarte fundusze emreytalne.
W 1999 r. do otwartych funduszy emerytalnych trafiło 2,3 mld zł, w 2000 r. 7,6 mld zł. Tylko 7,4 mln osób spośród 10,4 mln klientów otwartych funduszy emerytalnych otrzymało przynajmniej jedną składkę. Na koniec roku bieżącego zobowiązania ZUS wobec członków funduszy szacujemy na około 7 mld złotych. Mimo nieterminowego i niepełnego przekazywania składek, pobiera on od funduszy emerytalnych opłatę w wysokości 0,8 proc. od składki, co w 2000 r. dało kwotę 55 mln zł.
Mniejsze opłaty
Koszt opłaty ZUS-owskiej przerzucony jest pośrednio na członka otwartego funduszu emerytalnego, choć pokrywa się ją ze stałej opłaty od składki pobieranej przez towarzystwo emerytalne. Wydaje się, że obciążenie to powinno być zmniejszone. Po pierwsze, opłata winna być pobierana od realnie przekazanych składek, a więc nie od przypisu składki. Po drugie, jej wysokość winna stopniowo maleć, tym bardziej, że analogiczna opłata w ubezpieczeniach zdrowotnych wynosi tylko 0,5 proc. Proponujemy więc stopniowe jej zmniejszanie: w 2002 r. - do 0,6 proc., w 2003 r. - do 0,4 proc., w 2004 r. do 0,2 proc. kwoty składek. Tego typu działanie może pozwolić na obniżanie przez fundusze emerytalne obciążającej ich członków opłaty od składek.
W związku z wydłużeniem ustawowego terminu przekazywania składek do OFE z 5 dni roboczych (pierwotnie ustawowy termin przekazywania składek przez ZUS do OFE wynosił, począwszy od 2001 r., 3 dni robocze) do 20 dni roboczych w 2001 r., 15 dni roboczych w 2002 r., a od 2003 r. - 10 dni roboczych. Rozwiązanie to wydaje się całkowicie uzasadnione, gdyż może przyczynić się do zniwelowania strat klientów, związanych z opóźnieniem napływu środków oraz niemożliwością obniżania w tej chwili opłat od składek.
Nieterminowe przekazywanie składek przez ZUS wpływa również na staż członkowski, co ma konsekwencje dla wysokości pobieranych przez fundusze opłat od składki. Staż liczy się od daty wpływu pierwszej składki na rachunek w OFE. Dla określenia wysokości opłaty, pobieranej przez fundusz od składki, uwzględniano okres nieprzerwanego członkostwa w otwartym funduszu emerytalnym, z wyłączeniem okresów nieopłacania składki przez czas dłuższy niż kolejnych 12 miesięcy.
Szczególnie poszkodowane są osoby, których składki wpływają do funduszu z dużym opóźnieniem. Obowiązująca obecnie regulacja powoduje, że - nawet jeżeli składki trafią na rachunki członków powiększone o wynikające z przepisów prawa odszkodowanie - klienci ponoszą dodatkową wymierną stratę. Ponieważ fundusze nie mają możliwości prowadzenia wstecznej korekty zapisów księgowych, klienci nie mogą skorzystać z proponowanej przez większość funduszy redukcji pobieranych opłat od składek.
Sytuację da się uprościć i zapobiec stratom, jeśli wprowadzi się zasadę, że do stażu członkowskiego zalicza się wszystkie okresy, które następują po dacie wpływu pierwszej składki, bez wyłączenia przerw dłuższych niż 12 miesięcy.
Elementem systemu bezpieczeństwa II filaru są liczne obowiązki informacyjne, jakie muszą wypełniać towarzystwa emerytalne. Mają one jednak to do siebie, że są kosztowne ponad potrzebę. Towarzystwa są zobowiązane przynajmniej raz do roku informować swoich klientów o stanie ich rachunku w funduszu. Informacja taka musi być przesłana listem poleconym, który jest trzykrotnie droższy od przesyłki zwykłej. Oznacza to, że raz do roku towarzystwa opłacają wysyłkę ponad 10,4 mln listów poleconych. Część z nich nie jest odbierana i kosztami zwrotów obciążane są również towarzystwa. Tymczasem zarówno banki, jak i ZUS podobną korespondencję, a wielu wypadkach istotniejszą, mogą przesyłać zwykłym listem. Równouprawnienie II filaru z tymi instytucjami, dałoby całkiem pokaźne oszczędności.
Wszystkie problemy, o których była mowa, można rozwiązać za pomocą regulacji prawnych. Żadna z nich nie narusza istotnych interesów członków funduszy emerytalnych. Przeciwnie, prowadzą do sytuacji, w której II filar może być racjonalnie zorganizowany i efektywny, ponosząc przy tym jedynie niezbędne minimum kosztów. Różnica, to zysk członków funduszy emerytalnych, większe bezpieczeństwo emerytalne i większe zaufanie do państwa, którego obowiązkiem jest tworzyć warunki zaspokajania potrzeb obywateli, jeśli samo przestało je zaspokajać. To również znacznie rozsądniejsze i łatwiejsze, niż rozwiązywanie za lat kilkadziesiąt problemu ubogich emerytów, który będzie ciężarem dla państwa, niezależnie od jego ustroju i stanu gospodarki.
Krzysztof Lutostański
Marek Wilhelmi
