Od lat 50. XX w. do 1973 r. Grecja była jednym z najszybciej rozwijających się krajów na świecie. Dług publiczny utrzymywał się na niskim i stabilnym poziomie. Od końca lat 70. do 1993 r. polityka gospodarcza uległa znaczącemu pogorszeniu. Ekspansywna polityka fiskalna i gwałtowny rozrost państwa socjalnego doprowadziły do eksplozji długu publicznego. W 1980 r. dług ten wynosił zaledwie 20 proc. PKB, a w roku 1993 przekroczył 100 proc. PKB. Komu i ile winna jest Grecja dzisiaj?
Dług publiczny
Na koniec III kw. 2014 r. grecki sektor finansów publicznych był zadłużony na 315,5 mld euro (Eurostat), z czego ponad 2/3 przypadało na programy pomocowe finansowane przez pozostałe państwa strefy euro oraz MFW. Środki pomocowe były wypłacone w ramach dwóch programów (drugi wciąż trwa). W ramach pierwszego programu pozostałe kraje strefy euro pożyczyły rządowi Grecji 52,9 mld euro, a MFW kolejne 20,1 mld. W ramach drugiego programu wypłaty dotychczas wyniosły 141,9 mld euro z EFSF (European Financial Stability Facility, który gwarantują państwa członkowskie strefy euro) oraz 12 mld z MFW2. W praktyce oznacza to, że jakakolwiek istotna redukcja długu Grecji musiałaby odbyć się kosztem pozostałych państw członkowskich, czyli mówiąc wprost: na koszt podatników z pozostałych państw strefy euro.
Zadłużenie zagraniczne
Na koniec III kw. 2014 r. zadłużenie zagraniczne Grecji wynosiło 412 mld euro (Bank of Greece), w tym: 273 mld zadłużenia sektora finansów publicznych, 35 mld zadłużenia banku centralnego, 76 mld zadłużenia sektora bankowego i 20 mld euro zadłużenia pozostałych sektorów. Zadłużenie zagraniczne sektora finansów publicznych to przede wszystkim wspomniane już programy pomocowe. Należy zwrócić uwagę na zadłużenie banku centralnego - są to zobowiązania Banku Grecji wobec eurosystemu. Póki Grecja jest w strefie euro, kwota ta nie ma dużego znaczenia, jednak w przypadku opuszczenia przez nią strefy euro, zobowiązania te wymagałyby spłaty. Obecnie kwota ta jest relatywnie niewielka, ale należy pamiętać, że jeszcze w 2012 r. zobowiązania przekraczały 100 mld euro. Było to związane z niepewnością odnośnie do dalszego członkostwa Grecji w strefie euro i wycofywaniem przez Greków i obcokrajowców środków z Grecji (nikt nie chce trzymać pieniędzy w greckich bankach, licząc się z wprowadzeniem drachmy i załamaniem jej kursu).
Czy Grecja jest w stanie spłacić długi?
Od samej wielkości długu ważniejsza jest jego relacja do wielkości gospodarki (mierzonej wysokością PKB), na której spoczywa ciężar obsługi i spłaty długu. Zadłużenie greckiego sektora finansów publicznych w relacji do PKB jest bardzo wysokie i na koniec 2014 r. przekraczało 175 proc. (szacunki KE). Jednocześnie należy zaznaczyć, że koszty obsługi tego długu wciąż są relatywnie niewielkie. Dzięki niskiemu oprocentowaniu środków z programów pomocowych w 2014 r. koszty obsługi długu publicznego w Grecji wynosiły ok. 4,3 proc. PKB, czyli mniej niż 4,5 proc. PKB w przedkryzysowym 2006 r. Oznacza to, że w obecnej sytuacji Grecja jest w stanie obsługiwać nawet tak wysokie zadłużenie. Przy skutecznych reformach i wzroście gospodarczym pozwoli to na stopniowe obniżanie relacji długu do PKB.
Co się stanie, jeśli Grecja przestanie płacić?
Obecnie sytuacja Grecji jest już znacznie lepsza niż na początku kryzysu w 2010 r. Wówczas dochody greckiego sektora finansów publicznych wynosiły 41 proc. PKB, a wydatki 52,1 proc. (z tego koszty obsługi długu 5,9 proc.). Oznacza to, że gdyby w 2010 r. rząd grecki przestał obsługiwać swoje zadłużenie i obniżył w ten sposób wydatki do 46,2 proc. PKB, to wciąż byłaby to kwota wyższa od dochodów o ponad 5 proc. PKB. Trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy rząd z jednej strony mówi "nie spłacamy starych kredytów", jednocześnie szukając nowych kredytodawców, by pokryć bieżącą dziurę w finansach publicznych. W 2014 r. Grecja miała już nadwyżkę pierwotną, co oznacza, że dochody sektora finansów publicznych były wyższe od wydatków pomniejszonych o koszty obsługi długu. W tej sytuacji zawieszenie kosztów obsługi długu (4,3 proc. PKB) pozwoliłoby rządowi na zmniejszenie wydatków z 48,5 proc. PKB do 44,2 proc., co byłoby kwotą mniejszą od dochodów (46,9 proc. PKB). Grecki rząd jest więc obecnie w nieporównywalnie lepszej sytuacji negocjacyjnej niż w roku 2010. Należy jednak pamiętać, że zbyt ostre działania rządu mogą wywołać niepewność odnośnie do przyszłości Grecji w strefie euro, zniechęcając obywateli i przedsiębiorstwa do inwestycji (po co inwestować dziś euro, jeśli jutro ta inwestycja będzie warta tylko drachmy?) i negatywnie wpływając na wzrost gospodarczy, a w konsekwencji także na sytuację finansów publicznych.
A jeśli Grecja wyjdzie ze strefy euro?
Wyjście Grecji ze strefy euro może pogrążyć jej gospodarkę w chaosie, jednocześnie z czasem być może przywracając jej konkurencyjność. Problemy dotyczyłyby w szczególności zadłużenia zagranicznego i sektora bankowego. Jaka część wierzycieli, którzy Grecji pożyczyli euro, zgodzi się na spłaty w mniej wartych drachmach? Przy zadłużeniu sektora publicznego byłyby to przede wszystkim negocjacje między rządem Grecji a pozostałymi państwami strefy euro, które dotąd finansowały programy pomocowe. W przypadku sektora bankowego pierwszym problemem byłby zapewne odpływ depozytów związany z samymi pogłoskami o możliwym wyjściu ze strefy euro (lepiej trzymać pieniądze w niemieckim banku, niż w greckim, gdzie dziś wpłacam euro, a jutro mogę się obudzić, mając drachmy). Drugim problemem byłoby zadłużenie zagraniczne sektora bankowego (76 mld euro na koniec III kw. 2014 r.) - wierzyciele będą oczekiwać euro, a nie drachm. Jednocześnie spadek wartości drachmy pozwoliłby Grecji na odzyskanie konkurencyjności. Należy jednak zaznaczyć, że w stosunku do 2010 r. już dokonała się w tym zakresie znaczna poprawa - co więcej, Grecja obecnie notuje nadwyżki na saldzie obrotów bieżących. Reasumując - potencjalne wyjście Grecji ze strefy euro to przede wszystkim bardzo duża niepewność, szkodliwa dla wzrostu gospodarczego.
Sytuacja w Grecji a sytuacja w Polsce
Grecja jest małą gospodarką, z którą Polska nie ma istotnych bezpośrednich powiązań. W 2014 r. Grecja odpowiadała za ok. 1,3 proc. PKB całej Unii Europejskiej. Ewentualny wpływ wydarzeń w Grecji może istotnie przełożyć się na sytuację gospodarczą w strefie euro (czyli największego partnera gospodarczego Polski), jeśli powstanie jakiś groźny precedens (np. umorzenie części długu), z którego będą chcieli skorzystać np. Hiszpanie czy Włosi. W tej chwili wydaje się to mało prawdopodobne, ale nie można powiedzieć, że niemożliwe.
Program oszczędnościowy źródłem greckich kłopotów?
Grecja w 2010 r. nie miała innej możliwości, musiała zacząć oszczędzać - nie było już chętnych, by dalej pożyczać jej środki na finansowanie olbrzymiego deficytu sektora finansów publicznych. Problemem programu były znaczne opóźnienia w obniżaniu wydatków i we wdrażaniu reform strukturalnych. W konsekwencji w początkowej fazie program ograniczał się przede wszystkim do podnoszenia podatków, co tylko pogłębiało problemy gospodarcze. Sytuację w Grecji warto porównać do doświadczeń państw nadbałtyckich, które w 2009 r. i 2010 r. również przeżyły gwałtowne załamanie gospodarcze. Jednak w przeciwieństwie do rządu greckiego, Litwa, Łotwa i Estonia nie ograniczyły się do podnoszenia podatków, ale przeprowadziły też istotną redukcję wydatków publicznych. Dzięki temu Litwa i Estonia już w 2010 r., a Łotwa w 2011 r., ponownie zanotowały wzrost gospodarczy. W Grecji nastąpiło to dopiero cztery lata później. Problemy Grecji w porównaniu do państw bałtyckich dodatkowo pogłębiły liczne regulacje ograniczające konkurencję w poszczególnych sektorach, które Grecja zaczęła usuwać ze znacznym opóźnieniem. Choć raporty MFW i KE z 2013 r. i 2014 r. mówią o istotnym postępie w Grecji w tym zakresie, to biorąc pod uwagę punkt wyjściowy, wciąż wiele pozostaje do zrobienia.
Jak było przed kryzysem?
Od lat 50. XX w. do 1973 r. Grecja była jednym z najszybciej rozwijających się krajów na świecie. W latach 1955-1973 średni wzrost PKB per capita wynosił 6,5 proc. w skali roku. Gospodarkę cechowała zdyscyplinowana polityka fiskalna, relatywnie niska inflacja i niskie bezrobocie, niski poziom wydatków socjalnych i znacznie mniejszy niż dziś udział sektor publicznego w PKB. Dług publiczny w Grecji utrzymywał się na niskim i stabilnym poziomie. Błędy w polityce gospodarczej podporządkowanej utrzymaniu się przy władzy rządzącej od 1967 r. dyktatury, w połączeniu z niesprzyjająca sytuacją międzynarodową, doprowadziły do załamania gospodarczego pod koniec rządów junty w 1974 r. W tym samym roku Grecja stała się na ponownie krajem demokratycznym.
Pierwsze dekady powojennej historii Grecji można porównać z latami 1975-2007, kiedy to średnie tempo wzrostu gospodarczego wynosiło już tylko 2,1 proc. rocznie. Od końca lat 70. do 1993 r. polityka gospodarcza uległa znaczącemu pogorszeniu, co bezpośrednio wpłynęło na trwającą ponad dekadę stagnację. Był to okres, w którym grecką politykę zdominowały rządy socjalistycznego PASOK-u. Ekspansywna polityka fiskalna i gwałtowny rozrost państwa socjalnego doprowadziły do eksplozji długu publicznego. W 1980 r. dług ten wynosił zaledwie 20 proc. PKB, a w roku 1993 przekroczył 100 proc. PKB. Od końca lat 70. rosła też systematycznie rola państwa w gospodarce oraz poziom obowiązujących regulacji. Przykładowo Mamessiotis i Reischauer (2001 r.) szacują, że liczba osób zatrudnionych w sektorze publicznym (general government) wzrosła z 283 tys. w 1976 r. do 487 tys. w 1997 r. Lata 80. i początek lat 90. to także okres wysokiego bezrobocia przy jednoczesnym spadku stopy zatrudnienia. Poza tym inflacja regularnie sięgała dwucyfrowych wartości.
Destruktywna konkurencja polityczna
Programy stabilizacyjne były krótkotrwałe, a dominującą rolę wiódł gospodarczy populizm nakierowany na zwycięstwo w nadchodzących wyborach. Był to początek konkurencji pomiędzy Nową Demokracją i PASOK-iem - dwoma partiami, które w latach 1974-2011 zdominowały scenę polityczną. Nowa Demokracja, która pozycjonowała się na partię prawicową i konserwatywną, szybko przejęła wiele populistycznych haseł PASOK-u. Zamiast reform propagowała zwiększanie roli "swoich ludzi" w gospodarce, czy kolejne regulacje ograniczające konkurencję. Dlatego możemy mówić o wystąpieniu w Grecji destruktywnej konkurencji politycznej pod ogólnym hasłem "kto da więcej". W latach 1994-2007 sytuacja gospodarcza uległa stopniowej poprawie, wraz z wejściem Grecji na ścieżkę konwergencji, w celu spełnienia kryteriów z Maastricht. Dostosowania w polityce fiskalnej przed wejściem do strefy euro okazały się jednak pozorne, a po 2001 r. poziom kolejnych deficytów budżetowych gwałtownie wzrósł. Również ograniczenie inflacji okazało się tymczasowe i nakierowane tylko na spełnienie kryterium inflacyjnego. Po wejściu do strefy euro, poziom inflacji w Grecji regularnie przekraczał średnią w strefie euro, prowadząc do spadku konkurencyjności greckiej gospodarki. Brak kompleksowych reform strukturalnych sprawił, że grecka gospodarka była skrępowana regulacjami obecnymi na rynku pracy czy rynkach produktów, a system ekonomiczny nie sprzyjał prowadzeniu działalności gospodarczej.
Aleksander Łaszek, Marek Tatała
ekonomiści FOR
