1. Dokument przedłożony przez ministra finansów Radzie Ministrów trudno nazwać programem. Jest to, co najwyżej, szkic do programu, dalece niekompletny, niekonkretny i - co najważniejsze - oparty na budzących zasadnicze zastrzeżenia przesłankach merytorycznych.
2. Wzorcowym przykładem na rzecz tej tezy może służyć fragment dokumentu poświęcony daninom publicznoprawnym. Jest to nota bene jedyny punkt obszernego dokumentu, gdzie wspomina się w ogóle o kosztach pozapłacowych ponoszonych przez przedsiębiorców. Po wyliczeniu, że w Polsce funkcjonuje 59 najróżniejszych danin publicznoprawnych (10 rodzajów podatków, 6 rodzajów składek obciążających koszty pracy, 3 rodzaje opłat na ochronę środowiska i 40 najróżniejszych opłat typu koncesyjnego); po wskazaniu, że regulacje dotyczące danin mieszczą się w 35 ustawach i 20 rozporządzeniach - następuje zaskakująca pointa: resorty powinny przejrzeć, skomasować i uprościć system danin. Jest też jedna konkretna wskazówka co do redukcji opłat: „ewentualne zmniejszenie wysokości obciążeń z tytułu danin publicznych nie powinno mieć miejsca w stosunku do danin stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego (ok. 22 proc. tych danin jest należne tym jednostkom)”. Ale i w tym wypadku, na szczęście, też wolno upraszczać.
3. Przyjęcie przez RM dokumentu pozostającego na tak wielkim poziomie ogólności (mnóstwo bezpodmiotowych delegacji: „konieczne są dalsze prace...”, albo „należy rozważyć możliwość...”) oznaczałoby danie ministrowi finansów carte blanche na kształtowanie polityki gospodarczej w najbliższych latach. Przy tak wielu niewiadomych dotyczących kierunków tej polityki byłoby to działanie co najmniej nierozważne. Dlatego RM nie przyjęła dokumentu prezentowanego przez ministra finansów. Jedyną rzeczą, jaką RM przyjęła był komunikat po posiedzeniu. Wynika z niego „kierunkowa zgoda” na przeprowadzenie reformy finansów publicznych. To niezbyt wiele, jak na miesiące intensywnej pracy nad kształtem reformy.
4. Kwestią kluczową dla polskiej gospodarki jest zwiększenie tempa wzrostu PKB. Już samo wyliczenie przez autorów dokumentu źródeł zapowiadanego przez nich wysokiego (5-6 proc.) wzrostu wywołuje niepokój. Są to: wzrost nakładów inwestycyjnych, redukcja stóp procentowych i rozwiązanie rezerwy rewaluacyjnej, kontrolowanie poziomu deficytu budżetowego oraz wzrost popytu inwestycyjnego i konsumpcyjnego.
5. Mamy tu do czynienia z klasycznym myleniem skutków z przyczynami. Żaden ze wskazanych przez autorów czynników nie jest samoistną przyczyną wzrostu lecz następstwem działania jakichś innych mechanizmów. Wzrost popytu, wyższe inwestycje, lepsze policy mix - są skutkiem zmian strukturalnych i instytucjonalnych w gospodarce. Musi zastanawiać, że w całym dokumencie trudno wskazać powody, dla jakich inwestycje, popyt czy zatrudnienie mają właściwie rosnąć. Zagadnienie reformy rynku pracy, redukcja pozapłacowych kosztów zatrudnienia, poprawy klimatu inwestycyjnego - są w ogóle nieobecne w dokumencie. Najwyraźniej źródła wzrostu gospodarczego ulokowane są - zdaniem autorów - po stronie popytowej. Strona podażowa gospodarki - decydująca przecież o dynamice potencjalnego PKB - została w programie przemilczana.
6. Program szermuje hasłem przywracania równowagi budżetowej. A jak w rzeczywistości przedstawia się kwestia dostosowań fiskalnych w latach 2004-2007? Jesteśmy w stanie oszacować to na podstawie dokumentu jedynie w bardzo dużym przybliżeniu.
- Po stronie dochodów podane są bowiem jedynie wielkości dodatkowych wpływów z PIT (po likwidacji ulg) oraz opodatkowania dochodów kapitałowych. Do tego dochodzą kompensaty budżetowe z UE. Brakuje szacunków liczbowych na temat CIT, czy VAT (poza rokiem 2004, kiedy zmiany w VAT mają być dla budżetu obojętne). Zapowiadany od roku 2005 podatek dochodowy z działalności rolniczej (specjalna stopa opodatkowania 9-10 proc.) ma być neutralny dla budżetu. I tak w roku 2004 dodatkowe dochody podatkowe budżetu powinny wynieść 0,37 mld; w 2005 - 2,4 mld; w 2006 - 2,8 mld; i w 2007 - 6,6 mld. Trudno powiedzieć, czy kwoty te można czy nie należy podnieść o 2,7 mld w każdym roku z tytułu dodatkowych wpływów po ewentualnej likwidacji przywileju wspólnego opodatkowania się małżonków, bo w tej sprawie minister finansów dość często zmienia zdanie.
- Po stronie wydatków (wariant „stabilizacji i rozwoju”) - wobec odejścia od waloryzacji i indeksacji świadczeń, przy założeniu kierowania 30 proc. wpływów z akcyzy na drogi oraz wzrostu wydatków na wojsko o 3 proc. rocznie - wielkość zapowiadanych oszczędności wynosi: w roku 2004 - 6,7 mld; w 2005 - 9,3 mld; w 2006 - 12,4 mld (brak szacunków dla roku 2007).
Skala dostosowania fiskalnego w najbliższych 3 latach sięgać więc powinna od 0,3 do 0,7 proc. PKB rocznie w wersji łagodniejszej lub w wariancie bardziej radykalnym (czyli po likwidacji wspólnego opodatkowania małżonków) od 0,5 do 1,2 proc. PKB. A wszystko to przy założeniu, że indeksacji i waloryzacji w tych latach w ogóle nie ma. Jest to działanie zdecydowanie niewystarczające dla poprawienia wyniku budżetu.
7. Jeśli za zbyt ekstrawagancki uznać pomysł, że w ramach danego mu carte blanche minister finansów zdołałby znaleźć jeszcze ok. 9 mld rocznie na ledwie zamarkowanych przez siebie w programie pomysłach (reforma KRUS, częściowa odpłatność za służbę zdrowia, sekurytyzacja, likwidacja środków specjalnych, opatrzona zresztą klauzulą poddającą w wątpliwość sens całej operacji, bo podnosząca fundusz płac resortów o kwoty odpowiadające środkom specjalnym, likwidacja Urzędów Rzecznika Praw Dziecka, Pełnomocnika ds. Kobiet, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Instytutu Pamięci Narodowej czy - ale to dopiero po roku 2009 - Senatu), to wielkość deficytu w latach 2004-2006 trzeba podnieść o blisko 30 mld PLN.
8. W ten sposób w naszych finansach publicznych zataczamy koło. W ostatnich trzech latach od „dziury Bauca”, poprzez „regułę Belki”, doszliśmy do „luki Kołodki”. Problem jest przy tym stale ten sam: niedostateczna skala dostosowań fiskalnych, brak woli politycznej do wystarczająco głębokiej reformy strony wydatkowej budżetu, a w efekcie - sięganie po coraz wyższe podatki. Jest to dramatyczny wyraz zaniechania restrukturyzacji budżetu w ostatnich latach. Obecność 30 mld „luki” w szkicu do planu naprawy finansów publicznych na lata 2004-2006 jest szczególnie uderzająca, jeśli wziąć pod uwagę niepowtarzalną szansę, jaką miało być wykorzystanie na potrzeby sanacji sektora publicznego środków z UE.
9. Jedyną oryginalną, nieobecną nigdzie wcześniej, koncepcją zamknięcia „luki Kołodki” jest zamysł sięgnięcia po rezerwy dewizowe (lub rewaluacyjne) NBP. Bez tego elementu w ogóle nie ma mowy o żadnym dostosowaniu fiskalnym. Przy czym w prawdziwe zakłopotanie wprawiają niekonsekwencje i sprzeczności, jakie towarzyszą tej nowatorskiej propozycji.
10. Zacznijmy od przypomnienia prawd elementarnych: przez rachunek wyników przechodzić może wyłącznie zysk zrealizowany przez NBP. Innymi słowy: żeby rozwiązać rezerwę rewaluacyjną rząd musi kupić walutę z rezerw dewizowych po kursie wyższym od historycznego. Czyli - najpierw rząd musi mieć środki na dokonanie takiego zakupu. Jeśli je znajdzie i później odsprzeda dewizy bankowi centralnemu, to musi nastąpić sterylizacja. Z uwagi na odwrócony kształt krzywej dochodowości koszty tej sterylizacji przewyższą zysk na rozwiązaniu rezerwy. Wynik fiskalny tej operacji byłby więc ujemny dla budżetu.
11. Gdyby jednak nawet jakimś cudem było inaczej, to i tak zysk banku centralnego z różnic kursowych nie mogą być traktowane (ESA `95) jako przychód budżetu, a jedynie jako źródło finansowania. Rozwiązanie rezerwy rewaluacyjnej nie zmniejszyłoby więc deficytu. Budżet mógłby tylko zaoszczędzić na nowych emisjach (spadek długu publicznego). Ale nie o to przecież chodzi, kiedy wskazuje się na 9 mld „lukę” w budżecie i bank centralny.
12. Korzystna z punktu widzenia budżetu może być taka operacja, kiedy przychody z oprocentowania rezerw są mniejsze niż oszczędności na kosztach obsługi długu zagranicznego. Gdyby więc rząd wspólnie z bankiem centralnym doszedł do wniosku, że można zmniejszyć stan rezerw dewizowych wykupując część długu zagranicznego - to takie przedsięwzięcie miałaby oczywiście sens. Redukując dług o 3 mld dol. można zaoszczędzić ok. 400 mln złotych przez kilka najbliższe lat. Czy to ma być jednak remedium na stan polskich finansów publicznych? Rezerwy spadną, a „luka” zostanie.
13. Po lekturze „Programu...” i załącznika IX.3 nie ulega wątpliwości, że propozycje wykorzystania rezerw idą w jednym tylko kierunku: zasypania „luki”. Hipotetyczne rozważania o większym finansowaniu deficytu, mniejszym długu, nie mają znaczenia. Pada wprost sformułowana propozycja zwiększenia o 9 mld PLN w roku 2004 dochodów budżetu z rezerwy rewaluacyjnej i przeznaczenia tych środków na opłacenie składki do UE. Nieważne, że tego się nie da zrobić pozostając w zgodzie z obowiązującymi regulacjami. Nieważne, że ta kwota powinna być wygospodarowana w budżecie, o czym trąbiło się już od dawna. I do tej właśnie propozycji powinien się prawdopodobnie ustosunkować NBP, konsultowany w kwestii programu naprawy finansów publicznych.
14. Apelując do banku centralnego o „konstruktywną współpracę” autorzy dokumentu sugerują, że chcą wykorzystać „tylko 1/3 rezerwy rewaluacyjnej do wsparcia realizacji reformy finansów publicznych, pozostawiając 1/3 na powiększenie kapitału własnego NBP a resztę rezerwy pozostawić zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, w skromniejszych, ale bardziej realistycznych rozmiarach”. A chwilę później proponując przekazanie 9 mld, czyli właśnie 1/3 rezerwy, na dochody budżetu w roku 2004, piszą już bez zająknienia: „budżet państwa powinien również przeznaczyć ok. 5 mld zł na prefinansowanie i współfinansowanie projektów. Proponuje się, aby druga część rezerwy, także w kwocie 9 mld zł, przekazana została na przychody budżetu, a stąd w formie zasileń podlegających refundacji po wpłynięciu środków z UE byłaby przekazywana jednostkom budżetowym Rządu lub samorządu na realizację zatwierdzonych przez UE programów”. Trudno powiedzieć na ile 1/3 można zdaniem autorów programu naprawy finansów publicznych podzielić rezerwę, ale wygląda na to, że na więcej niż uczą w szkole. Bank centralny będzie tak sformułowaną propozycją kompromisu z pewnością zachwycony.
15. I na koniec już całkiem poważnie: co się stanie, jeśli bank centralny nie zgodzi się na sfinansowanie sięgającej 4 proc. PKB „luki” w budżecie? Minister finansów mówi: trzeba będzie podnieść podatki i obciąć wydatki. Czyżby? A może jednak trzeba będzie wtedy wreszcie sformułować program głębokiej reformy finansów publicznych? Pytanie: czy bank centralny mógłby przeszkadzać w naprawie finansów publicznych? - uważam za równie bezprzedmiotowe jak minister finansów. Nie, nie może. Dlatego z „Programu...” w obecnym kształcie, po konsultacjach społecznych i konkretyzacji nic nie będzie.
Janusz JANKOWIAK
główny ekonomista BRE Banku
28 marca 2003
*) przygotowane na prośbę Polskiej Konfederacji Prywatnych Pracodawców
Więcej opracowań i analiz w Serwisie ekonomicznym BRE Banku
Źródło:
