Sposób i organizacja zarządzania państwem jest zawsze pochodną ustroju politycznego i celów, jakim państwo ma służyć. Ustrój komunistyczny w Polsce, wzorowany na ustroju sowieckim, był oparty na założeniach całkowicie obcych nie tylko dla polskiej tradycji, ale także dla wzorców demokratycznego państwa, które dziś wydają się nam oczywiste. W preambule do Konstytucji z 1976 roku stwierdzono, że zadaniem państwa jest realizacja „wielkich idei socjalizmu”. Partia była organem decyzji, a państwo organem wykonawczym. Wola społeczeństwa była mało istotna, bowiem władcy milcząco zakładali, że będzie ona przeciwna ustrojowi. Państwo musiało więc być zbudowane tak, aby kontrolować obywateli i podporządkowywać ich swoim decyzjom. W takim ustroju nie mogło być miejsca na żadną formę samorządności.
Wszystkie państwa europejskie, zbliżone wielkością do Polski, mają też system trójszczeblowy. Pomiędzy gminą i regionem musi istnieć poziom pośredni. Dlatego trzeba wreszcie zakończyć dyskusję nad zmianami systemu i mapy administracyjnej. Wszyscy potrzebujemy stabilności
Ale odbudowa samorządu była warunkiem przywrócenia demokracji Polsce. Stąd już w roku 1980 zaczęły się kształtować pierwsze koncepcje reformy samorządowej , koniecznej, aby stworzyć społeczeństwu możliwość uczestniczenia we władzy. Pierwszym krokiem było stworzenie samorządnych gmin na tyle autonomicznych, aby były zdolne do prowadzenia własnej polityki rozwoju i wykorzystania lokalnych zasobów zgodnie z interesami mieszkańców. Do tego konieczne było złamanie pięciu podstawowych monopoli państwa komunistycznego, którego wówczas dokonaliśmy.
Złamanie monopoli
Pierwszy to monopol polityczny. Wybory 1990 roku były pierwszymi w pełni wolnymi i demokratycznymi wyborami w Polsce. Przełamały one monopol ówczesnej partii.
Drugi to monopol władzy publicznej. Gminy zostały uznane, jako związki ich mieszkańców i uzyskały konstytucyjne prawo do wykonywania wielu funkcji publicznych w imieniu własnym, a nie jedynie w imieniu państwa, jak to było dotąd. Została więc odrzucona zasada jednolitej władzy państwowej, będąca kamieniem węgielnym ustroju komunistycznego. Powstała sfera spraw publicznych wyłączonych spod zwierzchności rządu.
Trzeci to monopol własności publicznej. W przeszłości władze lokalne były jedynie jednostkami administracji państwowej, nie miały osobowości prawnej ani własnego majątku. Administrowały tylko mieniem państwa.
Czwarty to monopol finansów publicznych. W przeszłości budżety gminne stanowiły część składową budżetu państwa. W 1990 roku nastąpiło ich wyodrębnienie i finanse lokalne przeszły w wyłączną gestię samorządów, zapoczątkowując tworzenie własnych źródeł dochodu.
Ale oczywiste sukcesy powiatów nie zwalniają od dyskusji nad ważnymi problemami, związanymi z ich funkcjonowaniem. Pierwszym z nich jest sprawa ich wielkości, a więc i ich liczby w kraju. Ciągle odzywają się głosy, że powiatów powinno być dwa razy mniej
Piąty to monopol administracji publicznej. W przeszłości w gminach pracowali urzędnicy państwowi, co przekreślało jakąkolwiek swobodę działania władz lokalnych. Były to ogromne zmiany. Mało kto zdawał sobie wówczas sprawę z ich skali. A i dzisiaj nie są często dostrzegane. Ale stały się one podstawą przekształceń ustrojowych państwa.
Przywrócone po 24 latach
Reforma 1999 roku odtworzyła trójszczeblowy system administracji w Polsce. Przywrócono powiaty, zlikwidowane w 1975 roku, po wielowiekowej egzystencji. Istniały one bowiem już w I Rzeczypospolitej. Starostowie reprezentowali króla, a miasteczka powiatowe stanowiły podstawową sieć wymiany towarowej. Powiaty przetrwały okresy zaborów. Istniały aż do reform Gierkowskich, gdy z przyczyn politycznych wprowadzono model dwuszczeblowy. Jednak sieć miasteczek powiatowych funkcjonowała nadal. Tam miały swoje siedziby rejonowe sądy, rejonowe komendy policji i inne instytucje obejmujące swym zasięgiem kilka gmin. Te miasta i miasteczka stanowiły ośrodki organizujące społeczeństwo. Nie było wątpliwości, że przy porządkowaniu struktur administracyjnych powiaty będą musiały być odtworzone. Polska powiatowa, bowiem nie przestała istnieć.
Jednak w 1990 roku nie można było myśleć o reformie wykraczającej poza szczebel gminny. Zbyt szeroki zakres reform groził dezorganizacją państwa, a tym samym kompromitacją zapoczątkowanych przekształceń. Nie istniała też wystarczająca liczba ludzi przygotowanych do przejęcia odpowiedzialności i rozumiejących istotę samorządu. Praca w gminach miała ich dopiero wykształcić i przygotować do szerszych zadań.
W ciągu dziesięciu lat zabrano powiatom szereg zadań, tworząc specjalne administracje resortowe, kosztowne i sprzeczne z zasadami zdecentralizowanego państwa obywatelskiego
Spodziewaliśmy się wówczas, że przekształcenie utworzonych rejonów w powiaty, jako samodzielne jednostki samorządowe, będzie możliwe w ciągu dwóch, trzech lat. Jednak ogromne opory przed decentralizacją państwa spowodowały, że powstały dopiero po ośmiu latach. Odbudowa trójszczeblowego ustroju przesądzała bowiem o dalszej decentralizacji, stwarzając zagrożenie dla tych sił politycznych, których interesy były ściśle związane z centralnym zarządzaniem środkami publicznymi.
Nie bez przeszkód
Przez dziesięć lat powiaty udowodniły potrzebę swego istnienia. Stały się one trwałym elementem ustroju państwa. Dlatego trzeba wreszcie przestać dyskutować nad tym, czy powiaty są potrzebne. One istnieją, a małe miasta stanowią podstawowy element sieci osadniczej w Polsce. Tego ignorować nie można. Wszystkie państwa europejskie, zbliżone wielkością do Polski, mają też system trójszczeblowy. Pomiędzy gminą i regionem musi istnieć poziom pośredni. Dlatego trzeba wreszcie zakończyć dyskusję nad zmianami systemu i mapy administracyjnej. Wszyscy potrzebujemy stabilności.
Ale oczywiste sukcesy powiatów nie zwalniają od dyskusji nad ważnymi problemami, związanymi z ich funkcjonowaniem. Pierwszym z nich jest sprawa ich wielkości, a więc i ich liczby w kraju. Ciągle odzywają się głosy, że powiatów powinno być dwa razy mniej. Oczywiście z punktu widzenia sprawności zarządzania państwem, powiatów mogłoby być znacznie mniej, ale przecież decentralizując państwo nam właśnie chodziło o to, aby państwem nie zarządzać tak jak zarządza się firmą. Administracja publiczna nie jest po to, aby zarządzać, tak jak to usiłowała robić w PRL-u, ale aby stworzyć ramy dla działalności obywateli i przedsiębiorstw.
Bez rozwoju społeczeństwa obywatelskiego samorządność traci swój sens. A ten rozwój jest zdecydowanie opóźniony w stosunku do przemian gospodarczych i ustrojowych
Prawo do samo-rządzenia
Jeśli więc uznajemy, że powiaty są związkami ich mieszkańców, to musimy uznać prawo ludzi do grupowania się w granicach takich jednostek, z którymi naturalnie i historycznie czują się związani. Czy można zmuszać ludzi, aby należeli do związku, z którego kształtem się nie zgadzają? A wola ludzi w sprawie kształtowania podziału powiatowego, była wyrażana bardzo wyraźnie. Gdy w Warszawie politycy i eksperci dyskutowali, to w miasteczkach organizowano manifestacje za przywróceniem powiatów i nadaniem społecznościom powiatowym prawa do samo-rządzenia się własnymi sprawami. Te manifestacje stanowią przykład jak bardzo społeczności lokalne potrzebują samorządności i jak wielką wagę do niej przywiązują. I stanowią też przykład, jak często różnią się opinie ekspertów od rzeczywistych potrzeb ludzi, jak różna jest optyka patrzących z centrali i tych mieszkających w powiatach.
Wytworzył się jednak pewien paradoks. Powiaty są krytykowane, bo rzekomo są zbędne, ale jednocześnie odbiera się im kompetencje, dla realizacji których zostały powołane. A więc argumenty przeciw powiatom są tworzone przez próby powtórnej centralizacji państwa. Bo jej zwolennicy istnieją i działają stale. W ciągu dziesięciu lat zabrano powiatom szereg zadań, tworząc specjalne administracje resortowe, kosztowne i sprzeczne z zasadami zdecentralizowanego państwa obywatelskiego. Pozbawiono powiaty elementarnych praw właścicielskich w stosunku do instytucji służby zdrowia. Nie ma tu jednak miejsca na wymienianie tych utraconych kompetencji. Jest ich zbyt wiele.
Powiat a gmina
Istnieją jednak i dalsze problemy wymagające dyskusji. Jeden z podstawowych to relacja pomiędzy powiatami a gminami. Bo powiaty wraz z gminami mają za zadanie zapewnić ludziom właściwą obsługę, niezbędną w codziennym życiu. Zadania i kompetencje gmin i powiatów wzajemnie się uzupełniają, bo szeregu spraw poszczególne gminy nie mogą rozwiązać w swych granicach. Zgodnie z zasadą pomocniczości powiat powinien być jednostką uzupełniającą kompetencje gminy. Powiat powinien być pomocniczy w stosunku do gminy, która nie ma możliwości realizowania wszystkich podstawowych usług. Powiat powinien się zajmować tym, czego poszczególna gmina załatwić nie może. A więc trzeba powiaty związać silnie z gminami, aby mogły wspólnie rozwiązywać lokalne problemy. Tymczasem wiele zrobiono, aby je podzielić. Jest to temat do poważnej refleksji, jak ukształtować trwałe związki instytucjonalne między powiatami a gminami, aby powiaty mogły stanowić platformę rozwiązywania spraw wspólnych dla należących do nich gmin.
Istnieje też wiele innych trudnych problemów do rozwiązania. Jak stworzyć warunki dla sprawnego funkcjonowania powiatów ziemskich? Jak należy uporządkować sprawę finansów powiatowych, aby posiadały one środki, odpowiadające ich zadaniom? Listę takich spraw można by wydłużać.
Społeczeństwo siłą samorządu
Ale kluczową sprawą jest też rozwój świadomości społecznej. Jeśli powiaty mają być rzeczywistymi związkami ich mieszkańców i spełniać ich potrzeby, to ludzie muszą się z nimi identyfikować. Muszą mieć poczucie, że maja wpływ na decyzje władz, muszą być dumni z osiągnięć i mieć poczucie, że sami ponoszą odpowiedzialność za porażki. A przede wszystkim muszą rozumieć, czym jest powiat, za co odpowiada i jakie korzyści mogą osiągać z jego rozwoju.
Bez rozwoju społeczeństwa obywatelskiego samorządność traci swój sens. A ten rozwój jest zdecydowanie opóźniony w stosunku do przemian gospodarczych i ustrojowych. Jest to w pewnym stopniu zrozumiałe, gdyż łatwiej jest zmienić prawo niż ludzka mentalność. Ale właśnie, dlatego kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego powinno stać się priorytetem wszelkich działań władz lokalnych. Bo siła samorządu zależy od poparcia społeczeństwa.
Społeczności lokalne muszą być informowane o zamierzeniach, uczestniczyć w konsultacjach dotyczących kluczowych spraw i muszą mieć możność oceny działania swoich władz. Ludzie muszą mieć zaufanie do tych, którym powierzyli swoje interesy i mieć pewność ze działają tylko i wyłącznie dla ich dobra. Upartyjnienie administracji lokalnej to zaufanie podrywa. Powiaty ukończyły pierwszą dekadę swego istnienia i mogą się wykazać ogromnymi zasługami. Ale rozwój jest procesem ciągłym i będą się zawsze pojawiać bariery, które trzeba pokonywać i nowe problemy, które trzeba rozwiązywać. I należy wierzyć, że samorząd powiatów polskich będzie zdolny, aby tym wyzwaniom stawić czoła.
Prof. Jerzy Regulski – prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego (1989/1991), przewodniczący Rady ds. Reform Ustrojowych Państwa (1997/1999).
Jerzy Regulski
Źródło:
