mgr inż. Cezary Klimkowski ( IERiGŻ-PIB)
Mówiąc o konsekwencjach akcesji do Unii Europejskiej myślimy przede wszystkim o szerokim strumieniu funduszy płynących z Brukseli do gospodarstw w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR). Warto jednak pamiętać, że przystąpienie do Unii to nie tylko korzyści. Jednym z istotniejszych minusów była konieczność zrezygnowania ze znacznej części kompetencji dotyczących możliwości swobodnego kreowania polityki rolnej.
Prawo do decydowania o kształcie tej polityki przysługuje obecnie instytucjom unijnym. Warto też przyjrzeć się uważniej, do jakiego stopnia państwa unijne mogą realizować własne, narodowe strategie wobec rolnictwa w ramach WPR. Zakres decyzji, które mogą być podejmowane na poziomie państw, przedstawiamy na przykładzie Irlandii - kraju - którego rząd wyjątkowo umiejętnie korzysta z marginesu swobody decyzyjnej.
Swoboda decyzyjna
Wspólna polityka rolna Unii Europejskiej dzieli się na dwa filary. Pierwszy z nich dotyczy polityki rynkowo - cenowej, a jego głównym celem pozostaje stabilizacja rynków rolnych, i utrzymanie odpowiedniego poziomu dochodów rolników. Drugi określa politykę strukturalną, której celem jest m.in. poprawa jakości życia na obszarach wiejskich i stanu środowiska naturalnego. W przypadku I filaru, decydującego o większości kosztów funkcjonowania WPR, państwa członkowskie mają bardzo ograniczone możliwości swobodnego kreowania polityki narodowej.
Dopiero ostatnia reforma WPR, zwana luksemburską, pozwoliła państwom na pewne dostosowania systemu dopłat bezpośrednich do potrzeb krajowych producentów rolnych. W wyniku reformy luksemburskiej państwa mogły zdecydować o: skali oddzielenia wartości płatności bezpośrednich od wielkości prowadzonej produkcji, o terminie wprowadzenia w życie nowych reguł (od 2005 do 2007 roku) a także modelu implementacji tych zmian. Państwa członkowskie uzyskały również możliwość dowolnego wydatkowania środków pozyskanych z wdrożenia zasady modulacji.
Wybór jednego z wariantów systemu płatności bezpośrednich nie dotyczy tych państw, które, podobnie jak Polska, wstąpiły do Unii w roku 2004 i już wcześniej zadecydowały o wdrożeniu jednolitych płatności obszarowych. Jednak i w tym przypadku można mówić o pewnej swobodzie, gdyż istniała możliwość wyboru systemu pełnego, czyli takiego, jaki stosowany jest w państwach „starej Unii”. Znacząco większa swoboda dotyczy kształtowania II filaru WPR, czyli polityki wobec obszarów wiejskich.
Poszczególne państwa członkowskie decydują w pierwszej kolejności o liczbie programów rozwoju obszarów wiejskich, jakie będą realizowane na ich obszarze. W przypadku państw o silnie zróżnicowanych rejonach wiejskich, możliwe jest wdrożenie kilku odrębnych, regionalnych programów. Państwa członkowskie same dokonują podziału środków pomiędzy poszczególne osie priorytetowe, na które podzielony musi być taki program. Unia zadecydowała jedynie o minimalnych procentowych udziałach środków dla poszczególnych osi.
Państwa muszą przeznaczyć co najmniej po 10 proc. środków na oś 1 (poprawa konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa) i oś 3 (poprawa jakości życia i lepsze różnicowanie gospodarki wiejskiej), a 25 proc. na oś 2 (stan środowiska naturalnego i terenów wiejskich). Istnieje zatem swoboda decydowania o podziale aż 55 proc. ogółu środków. Inną „furtką” pozwalającą na pewne modyfikacje kształtu polityki rolnej realizowanej w danym państwie członkowskim jest możliwość udzielania pomocy krajowej.
Generalna zasada stanowi, że pomoc krajowa jako wpływająca niekorzystnie na wolną konkurencję na jednolitym rynku europejskim jest zabroniona. Stosowanie jej jest jednak pod pewnymi warunkami dozwolone. Dotyczy to m.in. pomocy regionalnej dla obszarów borykających się z poważnymi problemami ekonomiczno-społecznymi oraz pewnych form pomocy wobec rolnictwa. Państwa członkowskie mogą też wpływać w pośredni sposób na warunki gospodarowania w rolnictwie poprzez odpowiednie sformułowanie celów polityki regionalnej.
Jak to robi Irlandia?
Jeszcze w roku 1973, czyli w czasie, gdy Irlandia wstępowała do Wspólnot Europejskich, w rolnictwie pracowało 35 proc. ogółu zatrudnionych, obecnie sektor rolny nie odgrywa znaczącej roli w gospodarce tego kraju. Wskutek dynamicznego wzrostu gospodarki udział rolnictwa w zatrudnieniu spadł do poziomu 5,4 proc.. Rolnictwo odpowiada jedynie za 2,3 proc. PKB. W Irlandii jest ok. 130.000 gospodarstw rolnych (w 1973 roku – dwukrotnie więcej), których średnia powierzchnia przekracza 30 ha UR.
W strukturze produkcji zdecydowanie dominuje produkcja zwierzęca. Produkcja mleka i żywca wołowego odpowiada za ponad połowę wartości produkcji i jest głównym składnikiem eksportu produktów rolno-spożywczych. Do najważniejszych problemów rolnictwa w Irlandii zaliczyć należy:
· wysoki poziom uzależnienia koniunktury w rolnictwie od sytuacji na światowym rynku wołowiny i mleka
· niekorzystną strukturę wiekową farmerów
· niechęć młodych do podejmowania pracy w rolnictwie
· wysokie ceny ziemi
Z tej krótkiej charakterystyki rolnictwa irlandzkiego widać wyraźnie, że znajduje się ono na zupełnie odmiennym poziomie rozwoju niż nasze rolnictwo. W Irlandii nie jest problemem brak kapitału czy inwestycji w gospodarstwach. Jakość produkowanej żywności uznaje się za bardzo wysoką. Nie istnieje problem bezrobocia i jest wiele możliwości podjęcia pracy poza gospodarstwem rolnym.
Ponieważ rolnictwo irlandzkie jest uzależnione od koniunktury na światowym i europejskim rynku wołowiny i mleka, wszelkie starania rządu zmierzają w kierunku wzrostu konkurencyjności producentów poprzez dalsze podnoszenie jakości i bezpieczeństwa żywności. Irlandczycy, świadomi tego, że nigdy nie będą mogli konkurować ceną z farmerami z Brazylii czy Argentyny, stawiają na jakość, dbając jednocześnie o stan środowiska naturalnego.
Znajduje to odzwierciedlenie w podziale środków na poszczególne osie programu rozwoju obszarów wiejskich. Ponad 80 proc. ogółu środków Irlandia przeznacza na poprawę stanu środowiska naturalnego. Działania irlandzkiego programu rozwoju obszarów wiejskich koncentrują się na promowaniu gospodarstw spełniających określone standardy gospodarowania zgodne z wymogami ochrony środowiska. W ramach Osi 1 znaczna część środków przeznaczana jest na wcześniejsze emerytury i pomoc dla młodych farmerów.
Przekonanie o nieuchronności liberalizacji światowego handlu odpowiada natomiast za pełne i natychmiastowe wdrożenie zasady oddzielenia wartości płatności bezpośrednich od wysokości prowadzonej produkcji. Pomimo możliwości pozostawienia pewnych form uzależnienia płatności od wielkości utrzymywanego stada bydła, Irlandia zrezygnowała z utrzymywania jakichkolwiek form wcześniej stosowanych zasad. Jest to wynikiem zarówno dbałości o poprawę siły negocjacyjnej Unii przed negocjacjami w ramach WTO, jak i rosnącego oporu farmerów przeciw nadmiernemu zbiurokratyzowaniu WPR.
Dbałość o przejrzystość i jak największe uproszczenie polityki sprawia też, że wyjątkowo rzadko stosowana jest pomoc krajowa. Producenci rolni w Irlandii nie korzystają ze specjalnych, finansowanych z budżetu systemów ubezpieczeń majątkowych, czy społecznych, a także są zobowiązani do płacenia normalnego podatku dochodowego.
Warto naśladować
Stosowane w Irlandii mechanizmy polityki rolnej bardzo dobrze odpowiadają potrzebom rolników. Niewątpliwie duża w tym zasługa odpowiednio dobranej długookresowej strategii działań wobec rolnictwa, której stworzenie zawsze poprzedzone było szeroko zakrojonym dialogiem społecznym, uwzględniającym zarówno głos naukowców, jak i silnych organizacji reprezentujących interesy farmerów. Warto jednak zauważyć, że polityka preferowana przez rząd Irlandii pozostaje w większości przypadków zgodna z obecnym i prawdopodobnym przyszłym kształtem WPR.
Zmiany, jakie zachodzą w kształcie WPR w ostatnich latach, o wiele lepiej odpowiadają potrzebom nowoczesnych sektorów rolnych, takich jak ten funkcjonujący w Irlandii, niż zapóźnionemu cywilizacyjnie rolnictwu polskiemu. Nie oznacza to oczywiście, że Polska nie może wzorować się na działaniach irlandzkiego Ministerstwa Rolnictwa. Oprócz konieczności stworzenia długookresowej wizji polskiej polityki rolnej, doświadczenia irlandzkie uczą, jak ważnym elementem tworzenia przestrzeni dla narodowej strategii są umiejętna działania dyplomatyczne w czasie negocjacji o kształcie WPR.
Irlandia powszechnie uznawana jest za kraj, który bardzo aktywnie i zazwyczaj efektywnie włącza się w prace dotyczące tworzenia ram polityk wspólnotowych. Jak podkreślają jednak irlandzcy eksperci, nauka odpowiedniego lawirowania w gąszczu unijnych przepisów wymaga wieloletniej praktyki. Potencjał negocjacyjny Polski znacząco przewyższa potencjał reprezentowany przez Irlandię i jego odpowiednie wykorzystanie mogłoby korzystnie wpłynąć na dalszą poprawę sytuacji polskich producentów rolnych. Warto brać przykład z nieznanych medialnie, ale przynoszących efekty działań Irlandii na forum europejskim.
Więcej informacji na stronie internetowej instytutu www.ierigz.waw.pl
Lech Parzuchowski, Cezary Klimkowski
Źródło:
