Raport Bankier.pl: Czy ZUS może zbankrutować?

Większość Polaków nie myśli o przyszłości na emeryturze, a jeśli już – to raczej widzi ją w ciemnych barwach. Czy ZUS może zbankrutować? Czy za 20 lat emeryci będą najbiedniejszą grupą społeczną? Czy pesymistyczne prognozy dotyczące wysokości przyszłych emerytur są prawdopodobne? Dział analiz Bankier.pl postanowił odpowiedzieć na te pytania.

Raport zawiera:

• prognozy demograficzne i wielkości wpływów do ZUS-u do 2060 roku wraz z komentarzem,
• wyniki ankiety „Oceń ZUS” wraz komentarzem,
• analizę możliwości utraty płynności przez polski system emerytalny.

(Kliknij tutaj, by pobrać raport)

Zakład Ubezpieczeń Społecznych to jedna z największych instytucji finansowych w Europie Środkowej, działająca już od 80 lat. ZUS obejmuje największą liczbę ubezpieczonych i wypłaca świadczenia największej liczbie uprawnionych do tego Polaków. Jest on powszechnie utożsamiany z całym systemem emerytalnym, chociaż w rzeczywistości stanowi tylko jeden z jego elementów – w Polsce mamy jeszcze m.in. KRUS i OFE.

Przyszłość polskiego systemu emerytalnego w znakomitym stopniu zależna jest nie tylko od kondycji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale przede wszystkim od zmian legislacyjnych, ekonomicznych i społecznych, które powoli możemy już zaobserwować. Jedno z najczęściej zadawanych pytań dotyczy możliwego bankructwa nie tyle samej instytucji, co całego systemu emerytalnego. Według najbardziej pesymistycznych scenariuszy FUS stanie się niewypłacalny w ciągu 5-8 lat z powodu nadmiernej liczby emerytów. Z kolei z prognoz ZUS-u wynika, że sytuacja demograficzna ustabilizuje się na tyle, by praktycznie całkowicie wyeliminować ryzyka niewypłacalności.

Postanowiliśmy zbadać, czy jest to możliwe, rozwijając prognozy m.in. o kwestie społeczne. Kluczową sprawą dla zabezpieczenia pewności wypłaty przyszłych świadczeń jest odejście od przekonania, że państwowa emerytura ma być jedynym źródłem utrzymania dla ludzi, którzy osiągnęli wiek emerytalny. Ponadto powszechny system winien być uzupełniony o dodatkowe produkty oszczędnościowe świadczone przez państwowe urzędy przy eliminacji zbędnych pośredników. 

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest urzędem odpowiedzialnym za wypłatę świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jego wypłacalność jest ściśle uzależniona od kondycji budżetowej państwa, które równocześnie jest gwarantem wypłaty świadczeń. Dopiero niewypłacalność  i utrata wszystkich aktywów państwowych może doprowadzić do upadku państwowego systemu emerytalnego.

Wielkość wpływów do FUS-u z tytułu składek nie wystarcza na wypłaty, a niedobór w stosunku do łącznej wartości wypłacanych świadczeń obecnie wynosi ponad 40 mld zł. Dotacja z budżetu państwa jest konieczna nie z powodu złego zarządzania FUS-em, lecz jest skutkiem poprzednich reform (m.in. konstrukcji sposobu finansowania składek do OFE) oraz specjalnych uprawnień emerytalnych konkretnych grup zawodowych (np. górników, nauczycieli, kolejarzy, etc.), z których część z powodów politycznych wciąż te uprawnienia posiada.

Z analizy budżetu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że bez dotacji konieczna byłaby radykalna obniżka wypłacanych świadczeń – z analizy Bankier.pl wynika, że byłoby to cięcie rzędu 15%. Zatem całkowita wypłata świadczeń tak naprawdę nie jest zagrożona. Istnieje jedynie ryzyko obniżenia ich realnej wartości (przy założeniu, że FUS ma się bilansować).

Ile możemy dołożyć do emerytur?

Otwarte pozostaje pytanie, na jak duże wsparcie ze strony budżetu nas stać? Obecnie dotacja wynosi blisko 30 mld zł, a koszty całkowite - 50,7 mld zł, łącznie z refundacją składek do OFE i środkami z Funduszu Rezerwy Demograficznej. Na ten moment dotacja i refundacja składek do OFE stanowi ok. 15% dochodów podatkowych państwa. Świadczenia emerytalne mają najwyższy priorytet, stąd zasadne jest założenie, że prędzej państwo zrezygnuje z finansowania pozostałych wydatków niż FUS-u.

Większość wydatków z budżetu państwa ma charakter ustawowy, co oznacza, że ich likwidacja lub wstrzymanie wymaga zmian w prawie (konkretnie w ustawie budżetowej), np. wydatki na wojsko, niektóre urzędy, etc. O ile modyfikacja sposobu finansowania wojska jest stosunkowo prostym zabiegiem, o tyle np. wprowadzenie ograniczeń wypłaty świadczeń dla różnych grup zawodowych zwykle trafia do Trybunału Konstytucyjnego. Dodatkowe środki na emerytury można pozyskać z cięć (m.in. odchudzenia administracji, wstrzymania się z dotacjami i subwencjami na określone cele, np. refundacja paliwa rolniczego). Byłoby to niepopularne społecznie, ale wykonalne.

Zagrożeniem dla stabilności systemu emerytalnego jest zmienny koszt obsługi długu publicznego. W budżecie na 2014 rok na ten cel przeznaczymy 37 mld zł – co dziesiąta złotówka wydawana z państwowej kasy idzie na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Co to jest bankructwo państwa?

W razie radykalnego wzrostu zadłużenia, a co za tym idzie - zwiększenia obciążeń budżetowych z tego tytułu – państwo będzie musiało negocjować warunki jego spłaty. Niewypłacalność kraju nie jest tożsama z całkowitym paraliżem finansowym. W pierwszej kolejności wstrzymuje się inwestycje, wypłaty premii w sektorze publicznym, zamyka placówki niektórych urzędów, zbywa aktywa np. sprzedaż spółek Skarbu Państwa, etc. W ostateczności może skończyć się obniżeniem świadczeń emerytalnych, ale zwykle nie wstrzymuje ich wypłat całkowicie. Tak było m.in. w Grecji w latach 2010-2013, kiedy dokonano kontroli wypłat emerytalnych i niektórym osobom ograniczono świadczenia, a osobom nieuprawnionym - wstrzymano.

Niewypłacalność państwa oznacza załamanie krajowego rynku finansowego (akcje tracą na wartości, kredyty stają się wymagalne, etc.). Uderza to w drobnych inwestorów na giełdzie oraz tych, którzy np. lokowali swoje oszczędności w funduszach inwestycyjnych czy komercyjnych funduszach emerytalnych. W takich warunkach różne sposoby lokowania oszczędności emerytalnych należy traktować jako uzupełniające, bo częściowa niewypłacalność państwa oznaczać będzie obniżkę wypłacanych świadczeń z FUS-u i jednoczesną dużą stratę wartości aktywów z sektora finansowego.

Bogusław Półtorak, redaktor naczelny Bankier.pl
Łukasz Piechowiak, główny ekonomista Bankier.pl
Dział analiz Bankier.pl

Źródło: