Nie od dziś administracja publiczna korzysta z outsourcingu podczas przygotowywania różnego rodzaju analiz, raportów, sprawozdań czy opinii. Pytanie tylko, jaki jest ich statut? Automatycznie stają się materiałami urzędowymi czy też chroni je prawo autorskie. Okazuje się, że polskie prawo nie daje jednoznacznej odpowiedzi.
Jednym z istotniejszych zagadnień współczesnego prawa autorskiego jest podział wytworów intelektu na te, które powinny korzystać z ochrony prawnoautorskiej oraz pozostałe, które powinny być jej pozbawione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (dalej jako pr. aut.), przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia.
Użyte przez ustawodawcę w tej definicji utworu zwroty nieostre pozwalają na ich bardzo liberalną interpretację, co może prowadzić do znacznego rozszerzania granic prawa autorskiego w ogóle. W art. 1 ust. 2 pr. aut. jest co prawda mowa o tym, jakie utwory są przedmiotem prawa autorskiego, ale ze względu na użyty w nim zwrot „w szczególności” przyjąć należy, że jest to jedynie przykładowe wyliczenie, a inne, niewymienione w nim przejawy twórczości, również będą mogły zostać uznane za utwory, jeżeli tylko spełnią przesłanki wyrażone we wspomnianym już art. 1 pr. aut.
Na szczęście art. 4 pr. aut. w sposób negatywny doprecyzowuje denotację pojęcia „utworu” i wskazuje w tym celu, że nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego akty normatywne lub ich urzędowe projekty, urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole, opublikowane opisy patentowe lub ochronne oraz proste informacje prasowe. Wyłączenie powyższych dóbr intelektualnych spod ochrony prawnoautorskiej ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w funkcji, jaką pełnią w społeczeństwie. Dzięki aktom normatywnym obywatele mają możliwość zapoznawania się z działaniami państwa, co jest warunkiem sine qua non wykonywania przez niego zwłaszcza funkcji władczych. Trudno byłoby sobie przecież wyobrazić sensowność chociażby zasady ignorantia iuris nocet, gdyby obywatele nie mieli swobodnego dostępu do treści aktów prawnych.
Produkt intelektualny, czyli…?
Podobnego uzasadnienia należy doszukiwać się w wyłączeniu spod prawnoautorskiej ochrony dokumentów urzędowych i materiałów. Zarówno pierwsze, jak i drugie są środkami, za pomocą których administracja publiczna komunikuje się z obywatelami oraz wykonuje władcze, jak i niewładcze funkcje. Niestety, precyzyjne określenie zakresu pojęciowego materiałów urzędowych nie należy do łatwych, co ma bezpośrednie przełożenie na teorię, ale przede wszystkim jednak na praktykę stosowania prawa.
Skoro punktem wyjścia jest wskazanie przez ustawodawcę w art. 4 pkt 2 pr. aut., że materiały urzędowe nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego, to pojawić się może pytanie, jak zakwalifikować „produkty intelektualne” pochodzące od administracji publicznej, ale stworzone w ramach outsourcingu usług? Mowa tutaj przede wszystkim o różnego rodzaju analizach, raportach, sprawozdaniach, opiniach, materiałach promocyjnych, egzaminacyjnych itp., których przygotowanie wymaga wąskiej specjalizacji i które z tego względu są tworzone przez podmioty zewnętrzne na zamówienie administracji publicznej. Problematyka ta staje się tym bardziej istotna, biorąc pod uwagę fakt, że outsourcing różnego rodzaju usług przez administrację publiczną nie jest już od dłuższego czasu żadnym novum. Przyczyną tego jest w szczególności potrzeba redukcji kosztów, ale też i coraz dalej idąca specjalizacja we wszystkich dziedzinach życia.
Pojęcie dokumentu urzędowego budzi zdecydowanie mniej wątpliwości aniżeli materiał urzędowy. Dokument urzędowy jest przede wszystkim kategorią rozpowszechnioną w polskim systemie prawa, natomiast materiały urzędowe pojawiają się jedynie w prawie autorskim i to m.in. tutaj należy doszukiwać się źródła omawianych problemów. W świetle art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Podobnie brzmi art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, który stanowi, że dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Najbardziej wyrazistymi przykładami dokumentów urzędowych są przy tym zaświadczenia oraz decyzje administracyjne. To właśnie za ich pomocą administracja publiczna wykonuje przede wszystkim funkcje władcze i dlatego można przyjąć, że w przypadku dokumentów urzędowych nie korzysta z usług podmiotów zewnętrznych, gdyż za ich pomocą wyrażane są treści oświadczeń woli i wiedzy pochodzących bezpośrednio od niej samej.
Inaczej jest w przypadku materiałów urzędowych, które choć jako „intelektualny produkt” końcowy zazwyczaj pochodzą od administracji publicznej, to niekoniecznie muszą być przez nią tworzone. Przede wszystkim należy jednak odpowiedzieć na pytanie, czym jest materiał urzędowy. Ma to zasadnicze znaczenie przy określeniu, czy twórczość zewnętrzna na zamówienie administracji publicznej zyskuje następnie status materiałów urzędowych, a w konsekwencji przestaje podlegać ochronie prawnoautorskiej.
Urzędowe pochodzenie
Brak definicji legalnej materiału urzędowego skłania do poszukiwań w doktrynie i judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 21 listopada 1996 r. (I SA/Kr 829/96, LexPolonica nr 324318) uznał, że „formuła materiały urzędowe oznacza się stosunkowo dużą pojemnością. Jest ona bowiem zdolna pomieścić wszystko, co nie będąc dokumentem, jest urzędowe. Przy czym cechę tę materiał może uzyskać, gdy pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź wreszcie dlatego, że powstał w rezultacie zastosowania procedury urzędowej”.
Przytoczony wyrok NSA jest od wielu lat wzorcem dla innych sądów w podobnych sprawach, jednak budzi niemało wątpliwości. Przede wszystkim nie wyjaśnia, co dokładnie należy rozumieć przez „pochodzenie od urzędu lub innej instytucji państwowej”. W kontekście outsourcingu usług jest to niezmiernie istotne, gdyż nie jest jasne, czy przesłankę tę należy interpretować ściśle, czy rozszerzająco (art. 4 pr. aut. należy przy tym w całości interpretować ściśle, gdyż jako przepis szczególny wobec art. 1 pr. aut. nie może podlegać wykładni rozszerzającej). Wadą próby sformułowania materiału urzędowego przez NSA było również to, że zgodnie z wyrokiem, na pierwszy rzut oka wystarczyło spełnienie przesłanki „pochodzenia od urzędu”, aby dany wytwór intelektu potraktować za materiał urzędowy. W sprawach ze zbliżonym stanem faktycznym sądy zdawały się pomijać kolejne przesłanki i ustalały jedynie, czy dany materiał pochodzi od urzędu. Z punktu widzenia outsourcingu usług mogło to prowadzić do nieuzasadnionego rozszerzenia ekskluzji z art. 4 pkt 2 pr. aut. Należy bowiem brać pod uwagę łącznie wszystkie przesłanki, o których mówił NSA. Jeżeli zatem administracja publiczna w ramach outsourcingu usług zamawia wykonanie analizy, opinii, sprawozdania itp., to aby rezultat takich prac uznać za materiał urzędowy, należy przyjąć, że musi on po pierwsze pochodzić od urzędu, a więc być powiązany z funkcjami publicznymi, jakie dany urząd wykonuje, a po drugie musi dotyczyć sprawy urzędowej bądź powstać w rezultacie zastosowania procedury urzędowej.
W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera wyjaśnienie Ministra Kultury z dnia 13 stycznia 2004 r., zn. DP/WPA.024/629/03 (za J. Barta, R. Markiewicz, Prawo Autorskie. Orzecznictwo i Wyjaśniania, Warszawa 2005, s. 216), w którym przyjęto, że „korzystanie z materiałów urzędowych można uznać za zgodne z prawem autorskim, jeśli są one eksploatowane w charakterze materiałów urzędowych, np. w celach szkoleniowych, z zaznaczeniem ich urzędowego charakteru”. Stan faktyczny dotyczył zestawów pytań, zadań i testów egzaminacyjnych, które miały być wykorzystane przez komisje egzaminacyjne. Jest to więc tym bardziej znaczące, gdyż w wielu przypadkach właśnie takie materiały, ze względu na potrzebę wysoce specjalistycznej wiedzy, są wykonywane dla administracji publicznej przez podmioty zewnętrzne.
Utwór czy materiał?
W efekcie można stwierdzić, że materiały urzędowe nie podlegają ochronie tylko wtedy, jeżeli są wykorzystywane przez dany urząd jako materiały urzędowe. W innych przypadkach materiały te nie powinny zostać uznane za urzędowe, a w konsekwencji należałoby je traktować jako utwory (o ile oczywiście spełniają cechy utworu). Stanowisko Ministra Kultury budzi jednak wątpliwości w doktrynie, gdyż w pewnym sensie zawęża kategorię materiałów urzędowych ze względu na ich funkcję, jaką mają spełniać jedynie przed określonym urzędem. Taka interpretacja może być niestety uznana za sprzeczną z dyrektywą wykładni lege non distinguente, która zakazuje nieuprawnionej wykładni zawężającej.
Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2009 r. (V CSK 337/2008, LexPolonica nr 2006809), w którym SN przyjął, że elementem SIWZ (Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia) „jest także formularz oferty, w odniesieniu do którego ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści, co oznacza, że dokument ten w całości stanowi przejaw działalności twórczej”. Wyrok spotkał się z niemałą krytyką, moim zdaniem nie do końca uzasadnioną. Sąd Najwyższy w sposób poprawny przyjął bowiem, że SIWZ nie może zostać uznana za materiał urzędowy, gdyż nie jest tworzona i wykorzystywana w ramach procedury urzędowej. Pomimo tego, że jej elementy składowe są dosyć szczegółowo wskazane w ustawie Prawo zamówień publicznych, to niektóre z nich, jak wskazany przez SN formularz oferty, pozostawiają twórcom niemałą swobodę działania. W takim więc przypadku, jeżeli administracja publiczna skorzystała z usług podmiotów zewnętrznych, które przygotowały dla niej SIWZ, nie można uznać, że jako materiał urzędowy nie podlega ochronie prawnoautorskiej, gdyż nim w całości po prostu nie jest.
To, czy dany materiał stworzony w ramach outsourcingu usług zostanie uznany za materiał urzędowy, czy też nie, zależy od tego, co jest jego przedmiotem i w jaki sposób jest wykorzystywany przez administrację publiczną. Istnieją zasadniczo dwie możliwości. Jeżeli dany materiał został stworzony w ramach podstawowych i przyjętych prawnie bądź zwyczajowo zadań określonego urzędu, to wykorzystanie go w takim zakresie doprowadzi do uzyskania przez niego statusu materiału urzędowego i w konsekwencji pozbawi go ochrony prawnoautorskiej. Jeżeli natomiast określone, twórcze materiały zostały sporządzone przez podmiot zewnętrzny, ale nie w celu wykonywania przez urząd jego właściwych zadań, to nie można odmówić im ochrony prawnoautorskiej ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z prawa autorskiego.
Wniosek powyższy nie jest jednak do końca satysfakcjonującym rozstrzygnięciem i wynika on przede wszystkim z racji celowościowych, a nie z literalnego brzmienia przepisów, które, jak sądzę, powinny być w tym zakresie precyzyjniejsze i pozostawiać znacznie mniej swobody interpretacyjnej. Postulat ten niewątpliwie powinien zostać uwzględniony przez ustawodawcę przy okazji kolejnych nowelizacji w prawie autorskim.
Jakub Szynkarek
jszynkarek@sniw.pl
Aplikant adwokacki
» Motoryzacyjna pieśń przyszłości
» Oferta e-sklepów w modelu SaaS
» Zarządzanie autami służbowymi a zmiany podatkowe
