Ostatnie wydarzenia w USA zwróciły uwagę rynków finansowych na znaczenie autonomii banku centralnego. Norma dotycząca ich niezależności upowszechniła się w latach 80. i 90. XX wieku, a w Polsce została nawet wpisana do konstytucji. Takich gwarancji nie ma amerykańska Rezerwa Federalna, a jak to wygląda w innych krajach świata, pokazują dane zebrane przez brytyjskich naukowców.
Kadencja Jerome’a Powella, przewodniczącego Amerykańskiej Rezerwy Federalnej (Fed), czyli banku centralnego Stanów Zjednoczonych, wygasa w maju 2026 roku i to Donald Trump wskaże jego następcę. Tymczasem obecnie w 7-osobowej Radzie Gubernatorów Amerykańskiej Rezerwy Federalnej, prezydent ma już trzech swoich ludzi. Wśród nich jest mianowany ostatnio jeden z jego najbliższych doradców ekonomicznych, Stephen Miran.
Formalnie pan Miran wciąż zajmuje stanowisko w Białym Domu, a więc cała sytuacja jawnie depcze zasadę „niezależności” banku centralnego. Co więcej nowy członek Rady Gubernatorów nominowany przez Trumpa na „dzień dobry” zagłosował we wrześniu za 50-punktową redukcją stóp procentowych, wbrew większości pozostałych decydentów, z szefem Fedu, Jerome’em Powellem na czele, którzy postanowili o obniżce o 25 pb.
Rynki zaczynają się martwić o niezależność banku centralnego
Wznowienia cyklu obniżek stóp procentowych przez ostatnie miesiące domagał się Donald Trump. Gospodarz Białego Domu nie przebierał przy tym w słowach, publicznie nazywając przewodniczącego Powella mianem „upartego idioty” i „prawdziwego nieudacznika”. Poza mianowaniem do Rady Gubernatorów „swoich ludzi”, prezydent Trump usiłuje także odwołać ze stanowiska Lisę Cook.
Cały ten obraz zaczyna martwić rynki finansowe. Eksperci i inwestorzy ostrzegają, że podważenie niezależności banku centralnego może prowadzić do krótkoterminowej wyprzedaży amerykańskich aktywów, wzrostu rentowności obligacji, utraty zaufania do dolara oraz długoterminowych zagrożeń dla stabilności gospodarczej USA.
Ma to swoje wymierne efekty w postaci m.in. gwałtownie rosnących cen złota, które w 2025 r. zyskały już ponad 50 proc. – najwięcej od lat 70’ XX wieku, kiedy to decyzją prezydenta USA Richarda Nixona (wymienialność dolara na złoto) upadł system z Bretton Woods. Tylko we wrześniu złoto podrożało o blisko 12 proc., co było największą miesięczną zwyżką od sierpnia 2011 r.
Rynki obawiają się tego, że największy bank centralny świata i emitent waluty świata, w której denominowane jest około 60 proc. światowego długu, będzie ciałem realizującym politykę jednego człowieka. Pewnym zaskoczeniem może być fakt, że sama niezależność banku centralnego USA nie jest zapisana w amerykańskiej konstytucji. Inaczej jak np. niezależność amerykańskiego systemu sądownictwa.
W konstytucji USA nie ma żadnego przepisu bezpośrednio chroniącego niezależność Fed — wszystkie istotne gwarancje niezależności tej instytucji regulowane są tylko na poziomie ustawowym, a nie konstytucyjnym. Niezależność wynika z ustawy o Rezerwie Federalnej (Federal Reserve Act) z 1913 roku oraz jej kolejnych nowelizacji. W efekcie zakres i forma niezależności Fed zależą od bieżącej woli większości politycznej w Kongresie oraz interpretacji prawnych i regulacyjnych organu wykonawczego oraz sądów federalnych.
Jak pisał dla wydawanego przez NBP „Obserwatora Finansowego” dr Piotr Arak, główny ekonomista Velo Banku, Trump mógłby wykorzystać swoją pozycję i większość republikanów w Kongresie do radykalnej reformy Rezerwy Federalnej opracowanej w 2024 r. przez … Stephena Mirana.
Propozycje (…) zakładają głębokie przekształcenia strukturalne, które – choć uzasadniane potrzebą demokratycznej legitymizacji – mogłyby prowadzić do bezprecedensowego upolitycznienia instytucji. Fed może więc czekać zmiana o wiele większa niż tylko wynikająca z faktu, że mandat Jerome’a Powell’a skończy się w 2026 r. – pisał Arak.
Proponowane reformy Mirana obejmują m.in. skrócenie kadencji członków zarządu Fedu, umożliwienie usunięcia ich przez prezydenta oraz nacjonalizację stanowych Banków Rezerwy z nadaniem gubernatorom stanów uprawnień do wyboru ich rad dyrektorów. Ponadto wszyscy szefowie okręgowych Banków Rezerwy (nie tylko 5 rotacyjnie) mogliby głosować na każdym posiedzeniu obecnie 12-osbowego FOMC (Federalnego Komitetu Otwartego Rynku). Co miałoby na na celu wprowadzenie perspektyw regionalnych i ograniczenie zjawiska „groupthink” (myślenia grupowego).
Docelowo, zmiany te mają wprowadzić system „federalizmu monetarnego”, który równoważy większą kontrolę prezydencką nad zarządem Rezerwy Federalnej. Autorzy proponowanych zmian, do których obok Mirana zalicza się także Daniel Katz (do niedawna szef gabinetu sekretarza skarbu Stanów Zjednoczonych, obecnie zastępca dyrektora zarządzającego w MFW) argumentują, że działania Fedu mają charakter zbyt polityczny (np. alokacja kredytów, nadzór bankowy, kwestie klimatyczne), co podważa jego niezależność i efektywność.
Skąd wzięła się niezależność banków centralnych na świecie?
Warto jednak zauważyć, że niezależność banków centralnych, jako element światowego porządku monetarnego upowszechniła się stosunkowo niedawno. Była odpowiedzią na trendy inflacyjne po upadku standardu złota, kiedy to po decyzji prezydenta USA Richarda Nixona zakończono stały kurs wymiany dolara na złoto znany z Bretton Woods. Norma niezależności banków centralnych upowszechniła się w latach 80. i 90. XX wieku.
„W latach 80. wiele banków centralnych było w zasadzie częścią ministerstw finansów – 20 lat później większość z nich utworzyła mniej lub bardziej niezależną strukturę” – powiedział dla portalu Swissinfo Hans Kuhn, który w latach 2001–2014 kierował działem prawnym Szwajcarskiego Banku Narodowego.
Niezależność banków centralnych polegała na delegowaniu polityki pieniężnej bankierom centralnym w celu dążenia do stabilności cen, izolując ich od nacisków politycznych. Bank centralny szybko stał się podstawą ładu monetarnego i gospodarczego, a także jedną z kluczowych instytucji w agendzie neoliberalnej. Była to reforma polecana do przyjęcia na całym świecie przez międzynarodowe instytucje finansowe i nagradzana przez rynki finansowe, opisuje w niedawno opublikowanym opracowaniu „Powrót do niezależności banków centralnych na świecie: rozszerzony zbiór danych” prof. Carolina Garriga z Uniwersytetu w Essex. Artykuł dostarcza najbardziej kompleksowy zbiór danych dotyczący formalnej niezależności banków centralnych.
Z badania wynika, że w latach 90. XX wieku odnotowano największą liczbę reform wpływających na niezależność banków centralnych (142 reformy). Zwiększyła się ich autonomia we wszystkich czterech mierzonych wymiarach. Dotyczą one niezależności personalnej kierownictwa i sposobu jego wybory oraz odwołania, celów banku i tego czy stabilność cen jest jedynym lub głównym celem banku centralnego, formułowania faktycznej polityki pieniężnej oraz ograniczeń związanych z pożyczaniem pieniędzy rządowi.
Indeks niezależności banków centralnych
Na podstawie tych kryteriów skonstruowano indeks niezależności banków centralnych (CBI) de iure (z mocy prawa), a więc taki który sprawdza ją pod kątem legalnym i jej zabezpieczenia w obowiązujących przpisach prawa, pomijajac aspekt faktycznej niezależności. Indeks występuje w dwóch wersjach: ważonej i nieważonej. Ta druga to surowa średnia z pomiaru czterech głównych wymiarów. Z kolei wersja ważona największą wagę (0,5) przyznaje ograniczeniom pożyczkowym, przy wadze wynoszącej 0,2 dla niezależności personalnej i 0,15 dla pozostałych kryteriów.
Każda ze zmiennych wchodzących w skład tych wymiarów jest punktowana w skali od 0 (brak niezależności) do 1 (maksymalna niezależność). Prezentowane dane pokazują wyniki indeksu ważonego.
Dane pokazują, że pomimo globalnej tendencji do wzrostu niezależności banków centralnych, występują znaczne różnice między regionami, w tym liczne reformy ograniczające zasadę niezależnośc, które wydarzyły się w ciągu ostatnich dwóch dekad. Duże gospodarki, takie jak Indie czy Australia, nie mają banków centralnych sklasyfikowanych jako „niezależne” (de iure).
W ich przypadku ważona ocena pokazała odpowiednio 0,25 i 0,35. W Australii cele polityki monetarnej są uzgadniane między RBA a ministrem skarbu. W Indiach szef banku oraz członkowie jego rady są mianowani przez rząd, co nadaje rządowi istotny wpływ na kierunek jego działalności. Ponad wszystko liczą się jednak ustanowione przepisy dotyczące finansowania rządu.
Wnikliwi obserwatorzy zauważą niski wynik Banku Japonii (0,424). To nawet mniej niż wynik Ludowego Banku Chin (0,542). Niezależność Banku Japonii (BoJ) od rządu jest bowiem ograniczona i różni się od niezależności wielu innych banków centralnych na świecie. Rząd posiada znaczący udział w akcjonariacie banku (około 55 proc.), co daje mu duży wpływ na działania BoJ.
Zgodnie z ustawą o Banku Japonii z 1998 roku, BoJ ma obowiązek ścisłej współpracy i wymiany informacji z rządem, aby polityka monetarna była zgodna z ogólną polityką gospodarczą państwa. Prezes Banku Japonii jest powoływany przez rząd na pięcioletnią kadencję, podobnie jak wiceprezesi i dyrektorzy. Bank jest mocno zaangażowany w politykę finansową rządu, w tym poprzez wykup obligacji rządowych, co powoduje ścisłe powiązanie polityki monetarnej z fiskalną.
W krajach takich jak Białoruś, Wenezuela czy Turkmenistan, ale także w krajach demokratycznych, takich jak Ekwador od początku XXI w. obserwuje się „znaczne ograniczenia” niezależności. Według danych prof. Carrig, sytuacja banków centralnych pogorszyła się również w Chinach i Indonezji. Z kolei Chorwacja, Litwa, Maroko, Pakistan, czy Serbia to kraje gdzie w latach 2000–2023 sytuacja dotycząca niezależności banków centralnych uległa poprawie.
Jak wypadła niezależność NBP?
Niezależność Narodowego Banku Polskiego (NBP) bywa tematem kontrowersyjnym, zwłaszcza przy wyborach prezesa, a także kolejnych członków nominowanych do Rady Polityki Pieniężnej, organu NBP odpowiedzialnego za poziom stóp procentowych w Polsce. Ostatnio temat został podniesiony przy okazji propozycji Ministerstwa Finansów takich zmian w prawie, by NBP był zobowiązany do przekazywania resortowi m.in. planów finansowych oraz miesięcznych prognozy wyniku rocznego. Kolejnym tematem, gdzie podnosi się kwestię niezależności NBP, jest wstępny wniosek grupy posłów rządzącej koalicji o postawienie prezesa NBP Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu.
Sama niezależność Narodowego Banku Polskiego (NBP) w Polsce opiera się głównie na przepisach Konstytucji RP oraz ustawie o NBP, a także na prawie unijnym po włączeniu Polski do Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Kluczowy przepis to art. 227 Konstytucji RP, który stwierdza, że Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa i ma wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej.
Odpowiada również za wartość polskiego pieniądza. Żaden inny organ władzy publicznej nie może ingerować w te kompetencje banku centralnego. Ponadto art. 220 ust. 2 Konstytucji zabrania finansowania deficytu budżetowego z zobowiązań wobec banku centralnego, wzmacniając niezależność finansową NBP. Konstytucja określa też tryb wyboru prezesa NBP oraz czas jego kadencji oraz zastrzega, że prezes nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu.
W opracowaniu prof. Caroliny Garriga wedłig stanu na koniec 2023 r. niezależność NBP (de iure) została oceniona w indeksie ważonym na 0,875 i od 2000 r. się nie zmieniła. Przypomnijmy że ocena 0 to brak niezależności, a im bliżej do wartości 1 tym większa niezależność banku centralnego. Dla porównania niezależność banku krajów strefy euro (EBC) takich jak Niemcy, Francja czy Hiszpania została oceniona na 0,857. Z kolei Bank Anglii został pod tym względem oceniony na 0,701, Szwajcarii na 0,824, a amerykański Fed na 0,475. Światowa średnia CBI utrzymuje się na poziomie między 0,58 a 0,6 od 2010 roku
Biorąc pod uwagę wszystkie 201 sklasyfikowane w danych kraje, NBP ze swoją oceną zająłby wysokie 7. miejsce. Wyprzedzony przez Bośnię i Hercegowinę, Chorwację, Węgry, Turcję, Indonezję i Kirgistan. W Szwecji, gdzie narodziła się idea bankowości centralnej, niezależność Riksbanku oceniono na 0,757. Warto pamiętać, że kluczowe znaczenia dla oceny w indeksie ważonym miała waga kryterium dotycząca ograniczeń dotyczących kredytowania rządu (limits on lending).
Kryterium to ma najwyższą wagę (0,5), ponieważ ocenia prawne możliwości rządu łatwego finansowania deficytów bezpośrednio w banku centralnym. Ta kwestia jest istotna dla oddzielenia polityki pieniężnej od presji politycznej i zapewnienia, że bank centralny może skutecznie dążyć do stabilności cen. Z tego powodu niskie miejsca np. Japonii, a wysokie miejsce Turcji, gdzie przecież wybór szefa banku centralnego dokonuje się na zawołanie prezydenta Erdogana.
W środowisku naukowym trwa debata o granicach tej niezależności i możliwych konfliktach z demokracją oraz potrzebą koordynacji polityki pieniężnej z polityką fiskalną. Wysoki stopień niezależności banków centralnych ma być skorelowany z niskim poziomem inflacji i większą stabilnością makroekonomiczną. Jednak cytowana przez Swissinfo dr Leah Downey z King’s College London, kwestionuje tezę, że niezależność bankowości centralnej prowadzi do stabilności cen. Jej zdaniem dowody empiryczne są „bardziej zróżnicowane niż się wydaje”. Jednocześnie uważa, że polityka pieniężna powinna być nadal „prowadzona przez bank centralny, w którego skład wchodzą eksperci i interesariusze, pod aktywnym nadzorem władzy ustawodawczej”.
Michał Kubicki
