Oprócz ograniczenia obrotu typową ziemią rolną od 30 kwietnia 2016 roku może grozić nam zablokowanie lub co najmniej znaczne utrudnienie w obrocie domami (nie tylko na terenach wiejskich), a ponadto możliwość nacjonalizacji podmiotów gospodarczych w sytuacji zbycia w nich udziałów lub akcji.
Przepisy dotyczące obrotu gruntami rolnymi – dwie kategorie
Obrót nieruchomościami rolnymi w Polsce można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza to obrót nieruchomościami, które stanowią własność osób fizycznych i prawnych. Do drugiej kategorii należy zaliczyć transakcje, których przedmiotem są nieruchomości Skarbu Państwa reprezentowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych.
W przypadku obrotu pomiędzy podmiotami prywatnymi zastosowanie ma ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Natomiast zasady sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa regulują przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Obie te kategorie obrotu będą mieć zupełnie inną postać w wyniku prowadzonych obecnie przez Sejm prac nad rządowym projektem zmian w tych przepisach.
Historia prac legislacyjnych
Już Sejm poprzedniej kadencji (2011-2015) w związku ze zbliżającym się końcem okresu ochronnego przed nabywaniem polskich nieruchomości rolnych przez cudzoziemców uchwalił w dniu 5 sierpnia 2015 r. nową ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego.
Ustawa ta próbowała zablokować dostęp do ziemi rolnej przez osoby niebędące rolnikami, a ponadto wprowadzała (prawie niewykonalne w praktyce) zasady pierwokupu sąsiedzkiego i inne ograniczenia, które skutkowały zablokowaniem obrotu dużej części nieruchomości. Ustawa miała wejść w życie 1 stycznia 2016 roku, jednak Sejm nowej kadencji przedłużył okres jej wejścia w życie do dnia 1 maja 2016 roku.
Jednocześnie nowy rząd podjął prace nad zmianą zapisów nie tylko tej ustawy, ale także ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - mającej w ogóle wstrzymać obrót gruntami rolnymi pozostającymi własnością Skarbu Państwa.
Prace te przybrały postać projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Druk nr 293 dotyczący tych zmian wpłynął do Sejmu 4 marca 2016 roku. Jego pierwsze czytanie w Sejmie odbyło się 11 marca 2016 roku – 31 marca z kolei zmiany zostały przyjęte. Projekt przewiduje w swej treści, że przepisy te wejdą w życie z dniem 30 kwietnia 2016 roku.
Obrót gruntami państwowymi
Projekt przewiduje wstrzymanie sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa na okres 5 lat od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. Podstawowym sposobem zagospodarowania nieruchomości państwowych ma być dzierżawa gruntów.
Zgodnie z projektem wstrzymanie sprzedaży nieruchomości państwowych nie będzie dotyczyć tylko nieruchomości i ich części przeznaczonych na inne cele niż rolne, ale też nieruchomości, których części przeznaczone są na inwestycje transportowe, budownictwo mieszkaniowe, oraz obiekty sportowo-rekreacyjne.
Wstrzymanie sprzedaży nieruchomości państwowych dotyczyć będzie również nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych lub domów, lokali mieszkalnych, budynków gospodarczych i garaży wraz z niezbędnymi gruntami oraz ogródków przydomowych i nieruchomości rolnych o powierzchni do 1 ha.
Ponadto, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na wniosek Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych będzie mógł wyrazić zgodę na sprzedaż innych nieruchomości niż wymienione wyżej.
Zablokowanie zbywania nieruchomości państwowych można zrozumieć. Przy braku dobrego planu prywatyzacji gruntów rolnych wstrzymanie ich obrotu na pewien czas może być sensownym rozwiązaniem mającym umożliwić opracowanie takiego planu, a przede wszystkim sprawdzenie, czy faktycznie polskie grunty rolne będą się cieszyć ogromnym zainteresowaniem cudzoziemców.
Obrót gruntami prywatnymi
Niestety projekt równie drastycznie ingeruje w obrót gruntami prywatnymi, wprowadzając zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Wprawdzie uchyla uchwaloną przez Sejm poprzedniej kadencji ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 5 sierpnia 2015 roku, która wprowadzała rygorystyczne zasady obrotu, ale w swoich ograniczeniach idzie równie daleko, jeśli nie dalej.
Podstawowym założeniem jest zapis, że grunty rolne może nabyć jedynie rolnik:
- posiadający gospodarstwo rolne,
- posiadający kwalifikacje rolnicze,
- co najmniej od 5 lat zamieszkały w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.
Ponadto – powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa nabywcy nie może przekraczać 300 ha.
Zasada ta nie dotyczy nabycia nieruchomości rolnej przez:
- osobę bliską zbywcy,
- jednostkę samorządu terytorialnego,
- Skarb Państwa.
Zasada nie obowiązuje również w sytuacji, gdy nabycie następuje w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego (na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego) w wyniku wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego lub w toku postępowania upadłościowego. Nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione wyżej może nastąpić tylko za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w drodze decyzji.
Zgodnie z założeniami projektu w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej prawo pierwokupu przysługuje jej dzierżawcy, jeżeli:
- umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną,
- umowa była wykonywana co najmniej przez 3 lata, licząc od tej daty,
- nabywana nieruchomość rolna wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy.
W przypadku braku dzierżawcy uprawnionego do pierwokupu albo niewykorzystania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy Agencji działającej na rzecz Skarbu Państwa.
Prawa pierwokupu nie stosuje się jeżeli nabywcą nieruchomości rolnej jest jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa albo osoba bliska zbywcy. Prawo pierwokupu na rzecz Agencji nie przysługuje również wówczas, jeżeli w wyniku nabycia nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego nabywcy, jednak do powierzchni nie większej niż 300 ha, a nabywana nieruchomość rolna jest położona w gminie, w której mieszka nabywca lub w gminie sąsiedniej.
Jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku:
- zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży,
- jednostronnej czynności prawnej,
- orzeczenia sądu, organu administracji albo orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym,
- innej czynności prawnej,
- innego zdarzenia prawnego, w szczególności zasiedzenia nieruchomości rolnej, dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego, którego przedmiotem jest nieruchomość rolna lub gospodarstwo rolne.
Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej.
Uprawnienie nie przysługuje jeżeli w wyniku przeniesienia własności nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż 300 ha lub nabycie następuje na rzecz osoby bliskiej zbywcy.
Problem w definicji nieruchomości rolnej
Obowiązująca ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 r. dotyczyła wszystkich nieruchomości rolnych. W związku z utrudnieniami w obrocie dla części rynku, nie tylko rolnego, wprowadzono więc zmianę – ustawa zaczęła dotyczyć obrotu gruntami rolnymi powyżej 5 ha. Teraz ponownie wraca się do rozwiązań, które głoszą, że ustawa ma dotyczyć obrotu każdym, nawet najmniejszym, gruntem rolnym.
To powrót do błędnego rozwiązania, które ma tragiczne dla obrotu konsekwencje. O tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną decyduje plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepisy nowej ustawy nie mają zastosowania do nieruchomości przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Niestety większość gmin nie ma sporządzonych planów zagospodarowania, a w tych, gdzie te plany zrobiono, nie objęto nimi wszystkich terenów.
W takiej sytuacji, o tym, czy mamy do czynienia z nieruchomością rolną decydują zapisy w ewidencji gruntów i budynków, które w dużej części są nieaktualne w stosunku do faktycznego wykorzystania gruntu. Zatem jako rolne zostaną określone nieruchomości, które zostały zabudowane w ubiegłych dziesięcioleciach na przykład na podstawie nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie teren został zagospodarowany, jednak nie zmieniono jego przeznaczenia w ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto – wystarczy, aby tylko część z nabywanej nieruchomości (na przykład nawet 1 m2 z 1000 m2) leżała w terenach rolnych, a cała nieruchomość już zostanie uznana za rolną. Dodatkowo w przeszłości – nawet budując domy na większych, nieraz i kilkunastoarowych działkach, odralniano i obejmowano decyzją o warunkach zabudowy tylko część zabudowywanej działki. Zatem jeżeli będziemy chcieli kupić dom, a okaże się, że na danym obszarze brak jest planu zagospodarowania, a grunty w ewidencji gruntów – chociażby w części – są ujęte jako rolne, okaże się, że to nieruchomość rolna i w zasadzie dom ten kupić może tylko rolnik (i to nie każdy). W konsekwencji spora część domów nie tylko na wsiach, ale też na terenach podmiejskich – a nieraz i w miastach – zostanie wyłączona z obrotu albo wymagać będzie dodatkowych zabiegów związanych z przekwalifikowaniem gruntów.
Ukryta możliwość nacjonalizacji prywatnych podmiotów gospodarczych
Projekt ustawy, oprócz paraliżu obrotu nieruchomościami (nie tylko o przeznaczeniu rolniczym) może prowadzić też do nacjonalizacji podmiotów gospodarczych.
W projekcie ustawy Agencji Nieruchomości Rolnych przyznaje się prawo pierwokupu akcji lub udziałów w spółkach prawa handlowego będących właścicielami nieruchomości rolnych. Przepis ten dotyczy zarówno zbycia akcji wielkiego banku, czy olbrzymiego przedsiębiorstwa jak i niewielkiej firmy. Wystarczy, że podmiot ten będzie właścicielem nieruchomości rolnej.
Jeżeli połączymy to z wyżej przedstawionymi problemami dotyczącymi definicji nieruchomości rolnej, uzmysłowimy sobie, że nie chodzi tu tylko o podmioty mające olbrzymie ilości hektarów gruntów rolnych, które faktycznie zajmują się działalnością rolniczą. Prawo pierwokupu będzie też dotyczyć firmy, której teren – z reguły nieobjęty planem zagospodarowania – będzie w 1 m2 gruntem zakwalifikowanym jako rolny. Spora część podmiotów w Polsce będąca właścicielami gruntów w jakiejś części będzie właścicielami gruntów uważanych zgodnie z tą ustawą za rolne. Agencja będzie mogła w przypadku sprzedaży udziałów w takiej spółce przejąć te udziały, a nawet upaństwowić ten podmiot, gdy zbywane będą wszystkie udziały. Nie ma to zastosowania do obrotu giełdowego.
Działanie sprzecznie z ustawą
Na koniec warto dodać, że nabycie nieruchomości rolnej, nabycie akcji i udziałów w spółce prawa handlowego będącej właścicielem nieruchomości rolnej dokonane niezgodnie z przepisami ustawy jest nieważne. Z powództwem o stwierdzenie nieważności czynności prawnej oprócz osób mających w tym interes prawny występować będzie Agencja.
Prace nad nową ustawą
W obliczu ogromnej krytyki ustawy ze strony wszystkich zainteresowanych środowisk, tj. prawników, rolników, analityków, deweloperów i pośredników w handlu nieruchomościami wiceminister rolnictwa Zbigniew Babalski zapowiedział w dniu 5 kwietnia, że w resorcie trwają już prace nad nową wersją ustawy, której szczegóły mamy poznać w w drugiej połowie maja br.
Paweł Puch - prawnik
Piotr Majewski - rynku nieruchomości, współredaktor bloga www.morizon.pl/blog
