Polski rynek hazardowy stoi dziś w punkcie krytycznym: między państwowym monopolem, rosnącą szarą strefą i presją na liberalizację. Miliardy złotych odpływają poza kontrolę państwa, a eksperci spierają się nie o szczegóły, lecz o fundamenty systemu – czy obecny model jeszcze działa, czy już tylko utrwala problem, z którym miał walczyć.
Partnerem publikacji jest Stowarzyszenie Bukmacherzy Razem
W debacie zatytułowanej „Szara strefa”, która odbyła się w ramach Europejskiego Kongresu Gospodarczego w Katowicach, poświęconej funkcjonowaniu rynku hazardowego w Polsce i Europie dominowały trzy wątki: skuteczność modelu monopolu państwowego, skala i konsekwencje szarej strefy oraz możliwe kierunki reform regulacyjnych – w tym modele licencyjne stosowane w innych krajach UE.
Przyszłość rynku hazardu w Polsce
O tym, czy obecny model w Polsce powinien być utrzymany, czy też stopniowo liberalizowany, dyskutowali przedstawiciele sektora publicznego, branży legalnych operatorów, środowiska prawniczego oraz eksperci międzynarodowi.
Zdecydowanie krytyczną ocenę obecnego modelu przedstawił Zdzisław Kostrubała reprezentujący stowarzyszenie Graj Legalnie, który poinformował, że szara strefa w hazardzie sięga obecnie ok. 46 proc. rynku, co odpowiada około 74 mld zł. W jego ocenie brak aktualizacji prawa od 10 lat pogłębia problem, a obecne narzędzia – m.in. blokady domen i płatności – są zwyczajnie nieskuteczne, o czym świadczy fakt, że nielegalny rynek obejmuje tysiące stron i ponad 55 tys. domen w rejestrach blokad.
– Na jedno legalne kasyno przypadają tysiące nielegalnych stron – podkreślał. W jego ocenie kluczowym problemem jest brak realnego dialogu regulatora z rynkiem.
– Nie jesteśmy w stanie prowadzić realnego dialogu z Ministerstwem Finansów – wyjaśnił.
– Myślę, że rozwiązaniem byłoby otwarcie rynku kasyn online w systemie licencyjnym, wzorowanie się na rozwiązaniach Danii i Norwegii, uznanie, że pełna kontrola nad rynkiem wymaga współpracy z legalnymi operatorami – dodał Zdzisław Kostrubała.
Jednocześnie podkreślał, że legalna branża już dziś spełnia wysokie standardy, o czym świadczy obowiązujący zestaw procedur i regulacji AML (Anti-Money Laundering), odpowiedzialna gra, samowykluczenia oraz ochrona nieletnich.
Nie ma idealnego modelu
Prof. SGH Artur Nowak-Far wskazał, że UE dopuszcza monopole, ale tylko jeśli są proporcjonalne i uzasadnione ochroną graczy, dochody budżetowe nie mogą być głównym celem regulacji, a zmiana modelu raz wprowadzona może być trudna do odwrócenia – o czym świadczy orzecznictwo TSUE.
– W państwach Unii Europejskiej regulacja rynku hazardowego opiera się na zasadzie swobody przepływu usług, jednak podlega istotnym ograniczeniom. Wynikają one przede wszystkim z konieczności przeciwdziałania przestępczości oraz ochrony graczy – podkreślił profesor.
– Główne cele takich działań to zapobieganie uzależnieniom oraz ochrona uczestników rynku przed nieuczciwymi praktykami – dodał.
W jego ocenie zapewnienie dochodów budżetowych nie może stanowić samodzielnej podstawy regulacji. Nie mówimy tu o iluzji legislacyjnej, niezależnie od oceny funkcjonowania państwa, jednakże podstawowym problemem jest to, że państwo ustanowiło pewien zasób reguł prawnych, których nie jest w stanie – mimo posiadanych prerogatyw – skutecznie egzekwować i stosować.
– Nie należy jednak zbyt łatwo sprowadzać tej kwestii do samej skali szarej strefy, ponieważ może ona przyjmować różne rozmiary. Kluczowe jest przede wszystkim to, aby państwo działało efektywnie i potrafiło ją ograniczać – zaznaczył Artur Nowak-Far.
– Jako obywatela Polski mniej interesuje mnie to, ile podmiotów ujawni się w wyniku ewentualnej liberalizacji rynku – czy będą to nowe legalne firmy, czy dotychczasowe podmioty działające wcześniej nieformalnie. Sam fakt ich „ujawnienia się” nie rozwiązuje bowiem problemu – dodał.
Podkreślił, że istotą sprawy jest skuteczna kontrola i egzekwowanie prawa, a także zapewnienie, by osoby uczestniczące w rynku – w tym te narażone na uzależnienia – były odpowiednio chronione, a w przypadku wygranych transakcji czy umów traktowane uczciwie i zgodnie z przyjętymi zasadami.
– Model rynku ma więc znaczenie wtórne wobec tych dwóch kluczowych kwestii. Oczywiście powinniśmy wybrać właściwy model regulacyjny, ale przede wszystkim jako obywatele powinniśmy oczekiwać, że państwo zacznie sprawnie wykorzystywać swoje prerogatywy i działać skutecznie w ramach posiadanych struktur – wyjaśnił profesor.
Model duński jako punkt odniesienia
Brigitte Sand, była duńska regulatorka, przedstawiła doświadczenia Danii jako przykład reformy opartej na przejściu z modelu monopolistycznego do licencyjnego (2012), wzmocnieniu ochrony graczy, ograniczeniu szarej strefy poprzez „kanalizację rynku”.
– Kluczowe było umożliwienie graczom bezpiecznego korzystania z rynku i przeniesienie aktywności do legalnych operatorów – przypomniała. – Jednak nawet po reformie szara strefa nie znika całkowicie, rynek wymaga stałej adaptacji do technologii – np. jeśli chodzi o kryptowaluty, media społecznościowe, nowe formy zakładów. Skuteczność zaś zależy od współpracy regulatora z branżą.
Z kolei Marek Skrzyński, prezes Stowarzyszenia Bukmacherzy Razem, podkreślił, że legalny rynek może funkcjonować tylko tak długo, jak długo państwo skutecznie zwalcza nielegalną konkurencję.
– Prosta odpowiedź brzmi: legalny rynek będzie funkcjonował stabilnie tylko wtedy, gdy państwo i regulator skutecznie egzekwują prawo oraz realnie zwalczają szarą strefę. Innymi słowy – bez konsekwentnego ograniczania nielegalnej działalności i egzekwowania zakazów trudno utrzymać atrakcyjność legalnych operatorów – zaznaczył.
– Niestety z perspektywy branży, jak wynika z danych, państwo w pewnym stopniu zaakceptowało obecny stan rzeczy. Szara strefa w zakładach bukmacherskich sięga około 20 proc., a w kasynach online nawet 40 proc. Są to dane prezentowane przez ministerstwo w 2025 r. Na każde pytanie o działania naprawcze odpowiedź pozostaje w zasadzie niezmienna – brak realnych działań i brak nowych rozwiązań systemowych – dodał.
W jego ocenie taki stan rzeczy jest niepokojący. Legalnie działające firmy od wielu lat oczekują zmian, które pozwolą im skutecznie konkurować z nielegalnym rynkiem. Tymczasem walka ta jest bardzo trudna – legalni operatorzy muszą spełniać szereg restrykcyjnych obowiązków: regulacje AML, ochronę nieletnich, mechanizmy odpowiedzialnej gry, a także ponoszą wysokie obciążenia podatkowe sięgające w praktyce około 50 proc. przychodów.
Dodał, że z tej perspektywy można odnieść wrażenie, iż brakuje świadomości roli, jaką legalni bukmacherzy odgrywają w ochronie konsumentów. Jeżeli legalny rynek przestanie funkcjonować lub zostanie osłabiony, popyt nie zniknie – przeniesie się w całości do szarej strefy, która stanie się rynkiem w 100 proc. niekontrolowanym.
– Według szacunków niezależnych instytucji w 2025 r. do nielegalnych operatorów mogło trafić nawet 15 mld zł w postaci depozytów graczy. Skala tego zjawiska pokazuje, że problem ma wymiar nie tylko regulacyjny, ale również społeczny i finansowy – stwierdził Marek Skrzyński.
Zmiany potrzebne i oczekiwane
Na fakt, że polski model może odbiegać od pierwotnych założeń ustawowych, zwrócił uwagę Aleksander Werner, radca prawny, kierownik Zakładu Prawa Podatkowego i Celnego, profesor SGH. Jego zdaniem obecny system ma silny komponent fiskalny, istnieją też wątpliwości co do zgodności praktyki z deklaracjami regulacyjnymi.
– Brak konkurencji ogranicza bodźce rynkowe, inne kraje UE odchodzą od monopoli, konieczna może być ponowna debata nad reglamentowanym modelem licencyjnym – stwierdził profesor.
Uczestnicy debaty zgodzili się, że szara strefa pozostaje centralnym problemem rynku hazardowego, jednak spór nie dotyczy wyłącznie monopolu vs. licencji, ale skuteczności egzekwowania prawa. Modele europejskie (Dania, Szwecja, Norwegia) dostarczają różnych, niejednoznacznych doświadczeń, a przyszłość rynku prawdopodobnie będzie oparta na modelach hybrydowych łączących kontrolę państwa i elementy konkurencji regulowanej.
Partnerem publikacji jest Stowarzyszenie Bukmacherzy Razem
