W objętym kontrolą okresie - od stycznia 2017 r. do czerwca 2020 r. - z najistotniejszych form pomocy w ramach programu "Za życiem” można było korzystać w niewielkim zakresie - stwierdziła Najwyższa Izba Kontroli w raporcie opublikowanym we wtorek.
Przeczytaj także
NIK oceniła też, że niemal wszystkie formy pomocy zaplanowano bez rzetelnego rozpoznania rzeczywistych potrzeb grup, które miały z nich korzystać, a znaczną część kosztów związanych z realizacją działań na rzecz rodziny przerzucono na samorządy.
W opublikowanych we wtorek materiałach Izba przypomina, że ustawa "Za Życiem" została przyjęta w listopadzie 2016 r., a w grudniu, na jej podstawie, bez konsultacji społecznych, rząd przyjął program "Za życiem".
Jego najważniejszymi beneficjentami miały być kobiety w ciąży powikłanej i rodziny z noworodkami, u których w okresie prenatalnym lub podczas porodu zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą ich życiu.
Kontrola NIK pokazała jednak, że w badanym okresie - od stycznia 2017 r. do czerwca 2020 r. – z najistotniejszych form pomocy przeznaczonych dla tej szczególnej grupy, można było korzystać w niewielkim zakresie.
Do objęcia tego rodzaju opieką upoważnia w szczególności zaświadczenie wydane przez uprawnionego do tego lekarza, a mimo to żadna instytucja nie dysponowała pełnymi danymi dotyczącymi liczby i miejsca zamieszkania uprawnionych do pomocy.
Zamiast planowanych 30., do czasu zakończenia kontroli funkcjonowało w całym kraju zaledwie 6 wyspecjalizowanych ośrodków, które mogły roztaczać skoordynowaną opiekę neonatologiczno-pediatryczną nad dziećmi z najcięższymi schorzeniami powstałymi w prenatalnym okresie rozwoju lub w czasie porodu. W czterech z 16 województw nie można było korzystać ze świadczeń opieki paliatywnej i hospicyjnej.
Przeczytaj także
Autorzy Programu zakładali, że kluczowym ogniwem wsparcia dla tej grupy beneficjentów będą profesjonalnie przygotowani asystenci rodziny – koordynatorzy pomocy. Planowane zmiany miały dotyczyć zwiększenia ich liczby, poszerzenia zakresu działania i upowszechnienia oferowanych przez nich usług.
NIK wskazuje, że tak się jednak nie stało ze względu na istotne zmniejszanie poziomu dofinansowania wynagrodzeń asystentów. W latach 2017-2020 ministerstwo rodziny przekazało na ten cel jednostkom samorządu terytorialnego ponad 100 mln zł mniej, niż zakładał program.
Z drugiej strony, kontrola NIK pokazała minimalne zainteresowanie pomocą asystentów. Jedną z przyczyn tej sytuacji mógł być fakt, że wsparcie świadczone przez nich rodzinom mającym zaświadczenie potwierdzające, że ciężkie i nieodwracalne upośledzenie ich dziecka albo choroba zagrażająca jego życiu powstały w trakcie fazy prenatalnej lub w momencie porodu, niczym nie różniło się od pomocy udzielanej rodzinom z niepełnosprawnym dzieckiem, które nie posiadały takiego zaświadczenia.
Mimo zapisów programu, do zakończenia kontroli NIK, kancelaria premiera nie uruchomiła bazy danych i portalu z informacjami o formach wsparcia dla osób niepełnosprawnych, ich rodzin i opiekunów, co NIK ocenia szczególnie krytycznie. Była to bowiem jedna z przyczyn niewielkiego zainteresowania niektórymi formami pomocy. Poprzestano jedynie na wydaniu cyfrowego informatora o uprawnieniach przysługujących na podstawie ustawy o wsparciu.
Z kolei ministerstwo edukacji – jak podnosi Izba - nie utworzyło Krajowego Ośrodka Koordynacyjno-Rehabilitacyjnego, tłumacząc, że zapisy programu wykraczają w tym względzie poza ustawę oświatową, w której nie przewidziano takiej odrębnej jednostki. Zdaniem NIK, w tym przypadku organizowanie nowej placówki nie jest konieczne, bowiem nadzór i koordynację działalności powiatowych ośrodków koordynacyjno-rehabilitacyjno-opiekuńczych mógłby przejąć np. wyznaczony w resorcie wydział lub osoba.
W zakresie tzw. zaopatrzenia zdrowotnego w pełni udało się zrealizować tylko jeden cel programu "Za życiem". Już w 2018 r. utworzono 13 banków mleka kobiecego, z których w 2020 r. skorzystało ponad 4 tysiące dzieci, podczas gdy trzy lata wcześniej zaledwie 46. W dużym stopniu zapewniono także dostępność diagnostyki i terapii prenatalnej kobietom w ciąży ze zwiększonym ryzykiem wystąpienia wad wrodzonych dziecka, choć badania te były już dostępne, zanim uruchomiono program "Za życiem".
Zdaniem NIK, głównym powodem tego, że w badanym okresie program nie działał zgodnie z założeniami, było niewywiązywanie się z obowiązków jego koordynowania i monitorowania lub nierzetelne ich wypełnianie przez kolejnych ministrów do spraw rodziny i polityki społecznej, zdrowia, a także wojewodów.
W efekcie - jak oceniła Izba - przesyłane premierowi sprawozdania z realizacji programu za lata 2017-2019 były niekompletne i nierzetelne; na ich podstawie nie można było ocenić tego, co udało się zrobić, a czego nie i z jakiej przyczyny. Dokumenty nie zawierały także informacji o barierach, jakie napotkano w realizacji zadań i propozycji zmian umożliwiających osiągnięcie zakładanych celów programu.
Tymczasem – jak podnosi NIK - od 22 października 2020 r. program "Za życiem" ma do spełnienia jeszcze większą rolę. Trybunał Konstytucyjny orzekł wówczas, że aborcja z powodu ciężkiego uszkodzenia lub nieuleczalnej choroby płodu jest niezgodna z konstytucją, a według ministerstwa zdrowia to są właśnie najczęstsze przyczyny podjęcia decyzji o przerwaniu ciąży (95-98 proc. przypadków).
NIK podnosi, że "Za życiem" to w założeniu najbardziej innowacyjny i kompleksowy z dotychczasowych, program pomocy dla osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, ze szczególnym uwzględnieniem kobiet w ciąży powikłanej i noworodków z najcięższymi schorzeniami. Wsparcie dla tej wyjątkowej grupy ma obejmować m.in. diagnostykę prenatalną, ambulatoryjną opiekę specjalistyczną i leczenie szpitalne (w tym zabiegi wewnątrzmaciczne), a także opiekę hospicyjną, paliatywną i wytchnieniową, wsparcie psychologiczne, rehabilitację leczniczą, zaopatrzenie w wyroby medyczne oraz pomoc asystenta rodziny. Zakłada również zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.
Program składa się z 31 różnego rodzaju działań podzielonych na sześć priorytetów. Kontrola NIK pokazała jednak, że w badanym okresie ze znacznej części planowanych form pomocy można było korzystać albo w ograniczonym zakresie, albo zainteresowanie nimi było niewielkie ze względu na brak wiedzy o możliwości ubiegania się o taką pomoc, czy też z powodu niewłaściwego jej ulokowania. Do czasu zakończenia kontroli w ogóle nie uruchomiono bazy danych i portalu z informacjami o formach pomocy oraz dwóch działań mających na celu poprawę sytuacji mieszkaniowej osób niepełnosprawnych. Nie zorganizowano także opieki wytchnieniowej na zasadach określonych w programie.
Zdaniem Izby, niemal wszystkie formy pomocy zaplanowano bez rzetelnego rozpoznania rzeczywistych potrzeb grup, które miały z nich korzystać, a znaczną część kosztów związanych z realizacją działań na rzecz rodziny przerzucono na samorządy, które nie były w stanie udźwignąć takiego ciężaru.
Wartość zaplanowanej pomocy w ramach programu "Za życiem" na lata 2017-2021 to blisko 3 mld 100 mln zł. Do końca 2019 r. z kwoty przewidzianej w tym czasie na realizację zadań wydano aż 86 proc., ale – jak wskazuje NIK - ma to związek m.in. z czterokrotnie wyższymi, niż przewidywano, wydatkami na zapewnienie skoordynowanej opieki kobietom w ciąży powikłanej. W sumie realizacja pięciu zadań kosztowała więcej, niż zakładał budżet, w przypadku 11 wydano mniej niż 50 proc. planowanej sumy, a w przypadku czterech zaledwie 10 proc.
Resorty rodziny, zdrowia i edukacji odpierają krytykę NIK w sprawie realizacji programu "Za życiem”
W stanowisku załączonym do raportu Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej wskazało, że ma świadomość konieczności podjęcia działań mających na celu udoskonalenie procesu monitorowania programu "Za życiem", także w zakresie wskazanym w informacji NIK o wynikach kontroli.
Ministerstwo zwraca jednak uwagę na daleko idące oceny krytyczne NIK formułowane pod adresem koordynatora programu, dotyczące wykazywania nierzetelnych danych w sprawozdaniach z realizacji programu w latach 2017-2019, które – jak podnosi MRiPS - są jednak niewspółmierne do skali błędów występujących w dokumentach.
Trudno również – jak przekonuje MRiPS - zgodzić się ze stwierdzeniem nierzetelnego wykonywania zadań koordynatora, biorąc pod uwagę zakres obowiązków, jak również jego zaangażowanie w proces pozyskiwania danych w zakresie realizacji poszczególnych działań.
Odnosząc się do kwestii przedkładania prezesowi Rady Ministrów sprawozdań z realizacji Programu "Za życiem" za lata 2017-2019 z kilkumiesięcznym opóźnieniem – resort wskazał – że w pismach skierowanych do NIK wyjaśniano, że – oprócz wspomnianego już wyżej wieloetapowego procesu procedowania projektu dokumentu – jest to również uzależnione od sprawozdawczości realizatorów poszczególnych działań.
"Trudno zgodzić się również ze stwierdzeniem braku monitorowania przez Ministerstwo działania, dotyczącego wsparcia osób niepełnosprawnych, które opuściły warsztat terapii zajęciowej, w celu podjęcia zatrudnienia na otwartym rynku pracy - twierdzi resort.
Zawarte w treści informacji NIK o wynikach kontroli uwagi i propozycje są – jak przekazało ministerstwo - poddawane dalszej analizie pod kątem wdrożenia ich w życie. Ministerstwo zwraca też uwagę, że Rada Ministrów nie rzadziej niż raz na pięć lat dokonuje przeglądu Programu oraz określa jego zakres w poszczególnych latach. Pierwszy przegląd zostanie dokonany w 2021 r.
Resort przekazał, że w listopadzie 2020 r. został powołany Międzyresortowy Zespół do spraw opracowania zmian programu, organ pomocniczy Prezesa Rady Ministrów. Przegląd Programu – jak podnosi ministerstwo rodziny - jest okazją do przeprowadzenia pogłębionej analizy działań w ramach Programu na podstawie dotychczasowych doświadczeń wynikających z ich realizacji.
Ministerstwo Zdrowia – w stanowisku załączonym do raportu – wskazało, że podjęło stosowne działania umożliwiające realizację wszystkich określonych w Programie kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem” zadań, za które był odpowiedzialny.
"Jednocześnie niesatysfakcjonujący stopień realizacji części z nich jest uwarunkowany trudnościami świadczeniodawców z zapewnieniem wysokiej jakości tych świadczeń zdrowotnych i ich koordynacji" – zaznaczyło MZ.
Resort podnosi, że w obszarze zdrowia – w przeciwieństwie do innych obszarów objętych programem – zrealizowano wszystkie zadania. "Oczywiście, z różnych względów, stopień ich wykonania był zróżnicowany, niemniej jednak żadnego zadania nie pozostawiono bez realizacji" – akcentuje MZ.
Co więcej, jak zauważa resort, zadania przypisane w programie do wyłącznej realizacji przez Ministerstwo Zdrowia, wykonane przede wszystkim w drodze Programu polityki zdrowotnej służącego wykonaniu programu kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem” na lata 2017-2021” zostały ocenione przez NIK pozytywnie. W przedstawianej informacji sposób realizacji programu co do zasady nie budzi zastrzeżeń. Tym bardziej należy uznać przyjęty sposób konstrukcji „Syntezy” dokumentu za krzywdzący wobec Ministerstwa Zdrowia – stwierdził resort.
Ministerstwo zaznaczyło ponadto, że dołoży wszelkich starań, aby sprawozdania w zakresie działań realizowanych w ramach programu w pełni odzwierciedlały pełen zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych.
W ocenie Ministerstwa Edukacji i Nauki określenie grupy docelowej dzieci obejmowanych wsparciem w ramach Programu jest wystarczające i umożliwia objęcie pomocą również te dzieci, które funkcjonują nieprawidłowo, mają deficyty rozwojowe, a nie zostały jeszcze zdiagnozowane z wykorzystaniem Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD-10.
Według MEiN brak Krajowego Ośrodka Koordynacyjno-Rehabilitacyjnego nie miał negatywnego wpływu na realizację Programu. Za realizację działania 2.4. Programu odpowiedzialny był Minister Edukacji i Nauki, zaś na poziomie resortu - Departament Wychowania i Edukacji Włączającej.
Odnosząc się zaś do postulatu opracowania na poziomie centralnym poradników i materiałów metodycznych oraz promujących wsparcie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci w ramach Programu”, MEiN wskazało, że realizatorzy programu mają dostęp do wypracowanych materiałów metodycznych oraz informacyjnych dotyczących realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz pracy z dzieckiem z niepełnosprawnością.
(PAP)
Autor: Katarzyna Lechowicz-Dyl
ktl/ mhr/
