Programy specjalne dla bezrobotnych powinny być narzędziem wsparcia dla osób, którym najtrudniej znaleźć i utrzymać pracę lub zaistnieć na rynku pracy. Jednak powiatowe urzędy pracy często traktują je jako sposób na pozyskanie dodatkowych środków finansowych – ustalili kontrolerzy NIK.
Do udziału w programach dobierają przypadkowe osoby, często takie, które nawet nie spełniają kryteriów kwalifikowania. Niemal w połowie zbadanych programów kontrolerzy stwierdzili przypadki, kiedy pod nazwą programu specjalnego urzędy pracy realizowały standardowe formy pomocy.
Programy specjalne powinny być narzędziem aktywizacji bezrobotnych, osób poszukujących pracy lub zagrożonych jej utratą. Powinny być kierowane do osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy - takich, dla których dotychczasowa pomoc, udzielana przez powiatowe urzędy pracy nie była wystarczająca. Ich cechą szczególną jest zindywidualizowanie oferty i wzbogacenie jej o specyficzne dla danej grupy adresatów elementy. Na realizację programów specjalnych Minister Pracy i Polityki Społecznej przeznaczył w latach 2011-2014 dodatkowe środki z rezerwy Funduszu Pracy w wysokości blisko 215 mln zł.
Urzędy pracy często jednak pod nazwą programu specjalnego realizowały działania, które dla ich uczestników nie różnią się od standardowych form pomocy i nie pomagają w przezwyciężeniu barier zatrudnieniowych. Takie sytuacje kontrolerzy stwierdzili w 47 proc. spośród 57 zbadanych przez NIK programów. Urzędy nie obejmowały wszystkich ich uczestników usługami (np. szkoleniami) lub instrumentami rynku pracy (np. dofinansowaniem działalności). Nie wszystkim bezrobotnym zaoferowano też odpowiedni do ich potrzeb specyficzny element wspierający zatrudnienie (np. zakup rowerów, laptopów, odzieży ochronnej). Tymczasem to właśnie jednoczesne zastosowanie wszystkich tych trzech rodzajów wsparcia jest warunkiem uznania programu za program specjalny. Wskazywać to może, że działania te nie były programami specjalnymi, ale jedną z form pozyskania dodatkowych środków finansowych przez powiatowe urzędy pracy.
Nie zawsze do realizacji programów specjalnych urzędy wybierały osoby, które potrzebowały tego rodzaju specyficznego wsparcia. W siedmiu urzędach (z 16 skontrolowanych) uczestnikiem programu specjalnego mógł być praktycznie każdy, kto sam się zgłosił, wyraziłby na to zgodę lub został wskazany przez pracodawców albo organizatorów staży (co znacznie ułatwiało osiągnięcie zakładanych efektów programów w postaci uzyskania zatrudnienia). Oznaczało to, że osoby nie posiadające dostępu do internetu czy borykające się z trudnościami komunikacyjnymi i mniejszą od innych mobilnością, zatem ewidentnie wymagające specyficznego wsparcia, mogły w tej sytuacji nie zostać objęte programem specjalnym. Tylko jedna skontrolowana jednostka zaadresowała program specjalny także do osób poszukujących pracy i objęła nim jedną osobę. Żadna z kontrolowanych jednostek nie adresowała natomiast programów do osób zagrożonych utratą pracy. Tymczasem w każdym ze skontrolowanych urzędów kontrolerzy NIK ustalili, że występowały grupy osób wymagających specyficznego wsparcia, dla których można było prawidłowo zaprojektować programy specjalne. Im jednak nie zaoferowano specjalnie dla nich przemyślanych rozwiązań, które umożliwiłyby znalezienie i utrzymanie pracy.
Programy specjalne - na czym polegają?
Ideą programów specjalnych jest połączenie kilku form wsparcia, stworzenie swoistej ścieżki zaadresowanej i zaprojektowanej specjalnie dla konkretnej osoby lub grupy osób, która wymaga specyficznej pomocy (często także wzmocnienia motywacji, podniesienia samooceny lub wiary we własne możliwości). Programy specjalne powinny być wzbogacone o specyficzny element (finansowy lub niefinansowy) zmniejszający lub likwidujący problemy i bariery napotykane przez osoby bezrobotne, poszukujące pracy lub zagrożone jej utratą uczestniczące w programach, który wspiera zatrudnienie. Element ten może przybierać różnorakie formy np. dofinansowania pobytu dziecka w przedszkolu lub żłobku, zakupu roweru, laptopa, usługi kosmetyczki, wizażystki.
Do maja 2014 r. uczestnikiem programu specjalnego mogła zostać każda osoba, dla której dotychczas stosowane formy wsparcia nie były skuteczne i wystarczające dla jej zaktywizowania, a od czerwca 2014 r. - zarejestrowana osoba bezrobotna oddalona od rynku pracy, o określonym przez powiatowy urząd pracy profilu. Taka konstrukcja definicji uczestników programów specjalnych również nadaje tym programom szczególny charakter.
Kontrola pokazała, że już samo przygotowanie programów specjalnych obarczone było licznymi wadami. W przypadku 18 badanych programów specjalnych urzędy pracy nie zawsze rzetelnie analizowały lokalny rynek pracy - niewłaściwie rozpoznawały potrzeby pracodawców i osób bezrobotnych, często opierały się wyłącznie na danych statystycznych. To już na samym początku rzutowało na późniejszą realizację programów i powodowało konieczność częstej ich zmiany (w sześciu urzędach). Wadliwe rozpoznanie potrzeb osób bezrobotnych, zagrożonych utratą pracy lub poszukujących pracy spowodowało niewłaściwe zaprojektowanie specyficznych elementów wspierających zatrudnienie i konieczność ich ponownego dostosowywania do uczestników podczas realizacji programów.
Urzędy do oceny skuteczności i efektywności programów specjalnych wykorzystywały opracowane przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej nieadekwatne wskaźniki efektywności zatrudnieniowej, wielokrotnie już kwestionowane przez NIK. Obliczana wg nich efektywność nie uwzględnia rodzaju umowy ani czasu ani wymiaru zatrudnienia uczestnika programu specjalnego. Nie można było zatem stwierdzić, czy droższe od innych programy specjalne, rzeczywiście są przydatne i trwale poprawiają sytuację uczestnika na rynku pracy. Z kolei własne mierniki, opracowane przez skontrolowane urzędy nie pozwalają na ustalenie sytuacji wszystkich uczestników programu na rynku pracy w czasie dłuższym niż trzy miesiące. Z informacji uzyskanych przez NIK wynika, że w Ministerstwie rozpoczęto już prace nad zmianą sposobu wyliczania efektywności zatrudnieniowej.
Kontrolerzy NIK zbadali trwałość zatrudnienia uczestników programów specjalnych w dłuższym okresie czasu. Ustalili, że w przypadku 75 proc. programów, dla których taki pomiar był możliwy, trwałość ta nie została osiągnięta na poziomie zakładanym pierwotnie przez urząd.
Ponadto praktycznie we wszystkich urzędach programy często obejmowały instrumenty w postaci stażu czy prac interwencyjnych, które wprost nie przekładały się na znalezienie pracy po zakończeniu udziału w programie specjalnym. Instrumenty te powszechnie odbierane są jako mało skuteczne, gdyż dają niewielkie szanse na znalezienie trwałego zatrudnienia.
NIK zwraca uwagę, że kluczem do skutecznego rozwiązywania problemów osób bezrobotnych, poszukujących pracy oraz zagrożonych jej utratą przy pomocy programów specjalnych jest właściwe ich przygotowanie, dobór jednorodnej grupy adresatów oraz zaprojektowanie specyficznego elementu wspierającego zatrudnienie danej grupy osób. Traktowanie programów jako formy pozyskania dodatkowych środków na aktywizację zawodową osób bezrobotnych jest niedopuszczalne, bowiem powoduje projektowanie nieprzemyślanych rozwiązań i dążenie do objęcia programem jak największej liczby osób, nie zawsze potrzebujących aż tak kosztownej formy wsparcia.
Aż 31% stopa bezrobocia. Gdzie? W Polsce
GUS opublikował dane o bezrobociu rejestrowym w grudniu 2015 roku - średnia dla całego kraju wyniosła 9,8%, co przekłada się na 1,53 mln osób. Polski rynek pracy nie jest jednolity. Znajdziemy w kraju regiony, gdzie problem bezrobocia nie istnieje oraz takie, w których co trzeci zdolny do pracy mieszkaniec oficjalnie ma status bezrobotnego.
NIK rekomenduje także dokonywanie pomiaru rzeczywistych, realnych i długofalowych efektów realizowanych programów specjalnych.
