Zagrożenia dla rynku otwartych funduszy emerytalnych

W 1960 roku w swojej książce „Fundusze emerytalne a potęga ekonomiczna”*1) jezuita Paul Harbrecht, jako pierwszy przewidział, że kapitalizm funduszy emerytalnych spowoduje, zarówno w wymiarze gospodarczym jak i politycznym powstanie problemów z egzekucją uprawnień właścicielskich przez członków funduszy.

Harbrecht stał na stanowisku, że aktywa emerytalne od początku należą do członków programów emerytalnych i powinny być zarządzane w sposób to uwzględniający. Dostrzegał jednak, że realizacja tego postulatu jest bardzo trudna w praktyce, bowiem we współczesnych systemach „faktycznie nikt nie jest właścicielem kapitałów inwestycyjnych, aczkolwiek prerogatywy własności są konsumowane przez zarządzających funduszami oraz związane z nimi instytucje finansowe.”*2)

Kilkanaście lat później Peter Drucker podjął tę samą problematykę w książce pt. „Niedostrzeżona rewolucja, czyli jak socjalizm funduszy emerytalnych dotarł do Ameryki.”*3) Zastanawiał się w niej, czy fundusze emerytalne będą w stanie oprzeć się występującej w polityce tendencji do kontrolowania i wykorzystywania aktywów emerytalnych do własnych celów. Drucker uważał, że najlepszą obroną byłoby wzmocnienie poczucia własności aktywów u członków systemu emerytalnego oraz stworzenie efektywnego nadzoru nad działalnością funduszy. Nadzór taki miałby egzekwować przestrzeganie zasad ostrożności przede wszystkim w wymiarze ekonomicznym nie zaś formalnym.

Twórcy polskiej reformy przyjęli rozwiązania odmienne od postulowanych przez Harbrechta i Druckera. Przede wszystkim ustawodawca uznał środki gromadzone w otwartych funduszach emerytalnych za środki o charakterze publicznoprawnym. Za taką ich klasyfikacją ma przemawiać:
- obowiązkowy charakter członkostwa w OFE
- brak wpływu osoby podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na wysokość wnoszonej przez nią składki
- brak bezpośredniego dostępu osoby ubezpieczonej do środków zgromadzonych na rachunkach
- pobór należnej, a nie uiszczonej składki na ubezpieczenie społeczne w trybie egzekucji administracyjnej.

Jednocześnie zreformowany system emerytalny jest systemem o zdefiniowanej składce. Znana jest wysokość składki, natomiast nieokreślona jest wysokość przyszłego świadczenia. System ten pozwala względnie przewidzieć koszty uczestnictwa w systemie. Przerzuca jednak w całości ryzyko poziomu przyszłego świadczenia na beneficjentów systemu.

Uznanie środków znajdujących się na koncie uczestnika II filaru za środki publicznoprawne przy jednoczesnym przerzuceniu ryzyka poziomu przyszłego świadczenia na świadczeniobiorcę potwierdza w praktyce obawy Harbrechta, powodując jednocześnie, że u członków systemu nie występuje poczucie, że środki zarządzane przez powszechne towarzystwa emerytalne stanowią ich własność. Taka sytuacja powoduje, że istnieje realne zagrożenie przywłaszczenia kontroli nad ciągle rosnącymi, już dziś ogromnymi „bezpańskimi” aktywami emerytalnymi.

O tym, że jest to groźba realna świadczą pojawiające się co jakiś czas pomysły polityków, jak np. ten żeby zaangażować te środki w planowaną przez rząd rozbudowę infrastruktury, zwłaszcza autostrad. Rentowność takich przedsięwzięć jest jednak nikła.

Przy istniejącej zapaści finansów publicznych, 40 miliardowym deficycie budżetowym i sięgającym 55% PKB długu publicznym, należy oczekiwać rosnącego zainteresowania zgromadzonymi w OFE środkami.

W Polsce zastosowano krytykowaną przez Druckera zasadę, „inwestuj więcej w obligacje swojego rządu, aniżeli w papiery zagraniczne”. Zasada ta jest stosowana w wielu krajach np. Danii, Niemczech, Francji i Anglii, jednak rośnie też grupa państw, które zwiększają limity dla inwestycji za granicą. Na początku lat 90. Kanada podniosła ten limit z 10% do 20%. W tym czasie radykalnego rozluźnienia obowiązujących ograniczeń dokonała również Japonia. Rozwój wydarzeń w Japonii stanowi fragment procesu o charakterze globalnym. Celem tego procesu jest zbudowanie takiego otoczenia prawnego, jakie będzie sprzyjało odpowiedzialnemu inwestowaniu aktywów emerytalnych.

W Polsce utrzymano 5% limit na inwestycje za granicą, mimo postulatów jego zwiększenia ze strony zarządzających PTE. Nowelizacja ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz.U. 97, Nr 139, poz. 934) utrzymała dotychczasowe preferencje w strukturze portfela inwestycyjnego OFE.

Kolejnym problemem, który dostrzegł Harbrecht, była rola funduszy emerytalnych jako akcjonariuszy podmiotów gospodarczych. Podstawowe pytanie brzmi, czy dla gospodarki lepsza jest sytuacja, w której środki produkcji znajdują się w posiadaniu podmiotu instytucjonalnego, czy w rękach indywidualnych właścicieli?

W Polsce problem ten już się pojawił. W następstwie wzrostu aktywów otwartych funduszy emerytalnych nastąpił zauważalny wzrost ich znaczenia na rynku akcji. Na koniec 2001 r., OFE dysponowały łącznie 25% akcji tylko w jednej spółce, podczas gdy w 2002 r. aż w ośmiu. Problem ten będzie się pogłębiał, zwłaszcza w sytuacji braku nowych emisji.

W związku z tym należy jak najszybciej odpowiedzieć na pytanie, czy fundusze powinny dysponować prawem do wspólnego powoływania członków rady nadzorczej.

W Stanach Zjednoczonych od połowy lat 80. trwa proces przejmowania przez fundusze emerytalne nadzoru właścicielskiego nad kapitałem firm. Proces ten opisał Monks i Minow w książce „Watching the Watchers”. Według tych autorów fundusze emerytalne mają wystarczającą wielkość, aby z monitorowania efektywności zarządów firm uczynić ekonomicznie uzasadnioną działalność. Motywacja ekonomiczna wzrasta wprost proporcjonalnie do spadku potencjalnych zysków z aktywnego obrotu własnymi aktywami. Należy również podkreślić, że obowiązki zarządzających funduszami muszą być precyzyjnie uregulowane prawnie. Ewolucja w kierunku kapitalizmu funduszy emerytalnych występuje również w Niemczech, Francji, Wielkiej Brytanii i Japonii.

Poza wspomnianymi wyżej postulatami, Drucker mocno podkreślał potrzeby maksymalnej przejrzystości, prostoty i stabilności systemu. Niestety polski system ubezpieczeń społecznych nie jest ani przejrzysty, ani prosty.

Regulacje dotyczące nowego systemu są w Polsce uchwalane i modyfikowane przez trzy kolejne kadencje parlamentu. Wciąż jednak brak ustawy o zakładach emerytalnych, czyli regulacji dotyczącej sposobu wypłat świadczeń emerytalnych z kapitałowej części obowiązkowego systemu.

Poza tym ustawodawca wprowadził skomplikowany system opłat pobieranych przez działające na polskim rynku fundusze emerytalne; największe znaczenie dla uczestnika II filaru ubezpieczeń społecznych mają trzy opłaty:
- opłata pobierana od składki wpłacanej przez członków OFE,
- koszty zarządzania funduszem przez towarzystwo, które fundusz może pokrywać bezpośrednio ze swoich aktywów. Ich wysokość nie jest ustalona w statucie, nie może jednak przekroczyć 0,05% wartości zarządzanych aktywów netto w skali miesiąca czyli 0,6% w skali roku.
- opłata z tytułu dokonania przedwczesnej wypłaty transferowej przed upływem 24 miesięcy oszczędzania w ramach jednego OFE.

Wyżej wymienione opłaty fundusz przekazuje na rzecz powszechnego towarzystwa emerytalnego.

Wysokość opłaty od składki jest najczęściej uzależniona od okresu członkostwa w OFE i zmniejsza się wraz ze wzrostem stażu członkowskiego. Inną metodą określania jej wysokości jest powiązanie tej opłaty z danym okresem kalendarzowym.

W pierwszym okresie funkcjonowania rynku OFE opłata od składki stanowi główne źródło przychodów towarzystw emerytalnych. Istnienie tej opłaty jest powszechnie krytykowane, często jest ona określana jako haracz pobierany za uczestnictwo w obowiązkowym systemie.

Niewiele jednak osób ma świadomość, że wraz ze wzrostem rentowności aktywów OFE znaczenie tej opłaty będzie malało na rzecz opłaty za zarządzanie. Symulacje przeprowadzone przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wskazują, że po 13 latach funkcjonowania rynku funduszy zagregowane przychody PTE z tytułu opłat za zarządzanie aktywami funduszu przekroczą zagregowane przychody z tytułu opłaty od składki. Najszybciej, bo już po 11 latach nastąpi to w grupie największych funduszy, o liczbie członków powyżej 1 miliona. Obciążenie z tytułu opłaty za zarządzanie będzie w następnych latach systematycznie wzrastać.

Mniejszy udział w przychodach PTE ma opłata transferowa.

Opłaty pobierane przez towarzystwa i fundusze mają zróżnicowaną strukturę, co powoduje, że analiza porównawcza wysokości opłat w różnych systemach emerytalnych jest utrudniona. Trudności stwarza również określenie jak opłaty te wpływają na rzeczywistą stopę zwrotu.

Należy zdać sobie sprawę, że opłata za zarządzanie jest uwzględniona w stopie zwrotu funduszu, natomiast opłata od składki jest pobierana przed przeliczeniem składki na jednostki rozrachunkowe, nie jest więc w niej uwzględniona.

Od początku reformy emerytalnej postuluje się uzależnienie wysokości opłaty za zarządzanie od wypracowanego zysku, nie zaś, jak obecnie, od wysokości posiadanych aktywów. Niestety postulat ten nie został uwzględniony w najnowszej nowelizacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Ustawodawca dopuścił względnie swobodne kształtowanie przez towarzystwa wysokości opłaty dystrybucyjnej. Jednocześnie ustanowił maksymalną, dopuszczalną wysokość opłaty za zarządzanie. Przyjęty sposób wynagradzania PTE, skupiał się przede wszystkim na zapewnieniu odpowiednich przychodów towarzystwom, na dalszy plan spychając wysokość stóp zwrotu uzyskiwanych przez OFE. Następstwem tego stanu jest petryfikacja sytuacji na rynku przy stosunkowo wysokim poziomie opłat.

Od kilku lat organ nadzoru postuluje ustanowienie jednej opłaty o jednolitym poziomie, z możliwością jej różnicowania w miarę zmiany warunków rynkowych. Rozwiązanie to jest możliwe tylko w sytuacji konkurencji między funduszami, jeżeli nie dojdzie do znacznej koncentracji rynku.

Dotychczas stabilność systemu nie została naruszona w znaczący sposób, jednak częste nawet drobne zmiany podważają zaufanie do systemu.

Poważnym zagrożeniem dla funkcjonowania systemu jest również zbytnia koncentracja na rynku otwartych funduszy emerytalnych. W 1999 r. funkcjonowało w Polsce 21 Otwartych Funduszy Emerytalnych, w 2003 r. liczba ta zmniejszyła się do 16.

Największe podmioty uzyskały znaczny poziom udziału w rynku, tylko dzięki posiadaniu olbrzymich zewnętrznych sieci dystrybucyjnych. Obowiązująca na rynku nieczytelna struktura opłat uniemożliwia podjęcie racjonalnych decyzji i hamuje skłonność członków do transferów. Uzyskanie przez fundusz stopy zwrotu niższej od pozostałych nie skutkuje zmniejszeniem się liczby jego członków. Sytuacja ta powoduje silną presję ze strony akcjonariuszy wszystkich działających PTE do konsolidacji między funduszami w celu przyspieszenia realizacji dodatnich wyników finansowych towarzystw emerytalnych. Działania takie negatywnie wpływają na funkcjonowanie mechanizmów konkurencji niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania każdego rynku i osiągnięcia wyższych stóp zwrotu. Specyfika rynku OFE powoduje, że umożliwienie swobodnych zmian właścicielskich wiązałoby się ze znacznym ryzykiem wystąpienia zjawisk o charakterze oligopolistycznym. Na takim rynku istnieje silna pokusa manipulacji stopą zwrotu np. jej zawyżanie przez operacje księgowe i transakcje pomiędzy dominującymi funduszami.

Wymienione wyżej konsekwencje oligopolizacji rynku spowodowałyby, iż rynek OFE stałby się mało efektywny i mało wiarygodny dla jego uczestników.

Zreformowany system emerytalny w założeniu jego twórców składa się z III filarów. I filar - to obowiązkowy, zreformowany system repartycyjny, w którym bieżące emerytury są finansowane z bieżących składek płaconych przez pracowników i pracodawców. Administrowany przez państwo a obsługiwany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

II filar - tworzą otwarte fundusze emerytalne zarządzane przez powszechne towarzystwa emerytalne. Jest to filar obowiązkowy i kapitałowy.

III filar - dobrowolny, umożliwia podniesienie wysokości emerytury podstawowej z I i II filaru.

Doświadczenie czterech lat reformy wskazuje, że emerytura przeciętnego Polaka będzie się składała tylko z emerytury podstawowej, bowiem III, dobrowolny filar cieszy się niewielkim zainteresowaniem. Niewątpliwie jest to spowodowane faktem, że niewiele osób stać na finansowanie dodatkowego ubezpieczenia.

W tej sytuacji języczkiem u wagi powinien być II filar ubezpieczeń, bo od tego, jak będą inwestowane nasze pieniądze, będzie zależała wysokość naszej przyszłej emerytury.

Odwołałam się do dwóch wybitnych ekonomistów Harbrechta i Druckera, którzy stworzyli podwaliny współczesnej ekonomii emerytalnej. Głoszone przez nich teorie zostały potwierdzone w praktyce. Gdyby przy tworzeniu polskiego systemu emerytalnego uwzględniono ich naukę, pieniądze uczestników II filaru byłyby lepiej chronione przed zakusami polityków. Zakwalifikowanie zgromadzonych na indywidualnych kontach w OFE środków do kategorii środków publicznoprawnych wywołuje wiele kontrowersji. W efekcie takiego rozwiązania są to, jak określił Harbrecht, pieniądze „niczyje”, co umożliwia sięganie po nie polityków w imię, np. ratowania finansów publicznych. Druckner przestrzegał przed zbytnią ingerencją ustawodawcy w politykę lokacyjną funduszy. Doświadczenia krajów, które poluzowały ograniczenia inwestycyjne wskazują że przynosi to poprawę wyników inwestycyjnych i nie powoduje katastrofy finansów, czego obawiają się polscy krytycy obniżania limitów inwestycyjnych.

Nowelizacja ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z lipca 2003 r. nie uprościła struktury opłat, wprowadzane zmiany są jedynie próbą zunifikowania istniejących opłat.

Nie ma również co liczyć na zwiększenie konkurencji na rynku funduszy emerytalnych. Rynek został podzielony już w 1999 r. W najbliższych latach dopływ do systemu nowych osób będzie niewielki, a nowe podmioty ze względu na duże bariery wejścia raczej się nie pojawią.

Na obecnym etapie reformy systemu emerytalnego można wskazać zagrożenia dla rozwoju rynku funduszy emerytalnych i mieć nadzieję, że nie będziemy musieli po raz kolejny przywoływać przysłowia że „mądry Polak po szkodzie.”

Renata Manacka

Autorka jest doktorantką na Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu (Wydział GriT w Jeleniej Górze). Kończy obecnie pracę doktorską na temat rynku OFE w Polsce pod kierunkiem prof. dr hab. Grażyny Borys.
*1) Paul Harbrecht SJ „Pension Funds and Economic Power. The Twentieth Century Fund” New York 1960r.
*2) ibidem str 271
*3)„Unseen Revolution - How Pension Fund Socialism Came to America” New York 1976