2009-01-25 06:00 Źródło: Rozmowa Bankier.pl
Niełatwe związki publiczno-prywatne
Partnerskie związki samorządów z podmiotami prywatnymi na rzecz realizacji zadań publicznych. Już wkrótce kwestię tę będzie regulowała nowa ustawa. Czy 2009 rok przyniesie przełom w PPP? O to pytamy Witolda Grzybowskiego, eksperta do spraw partnerstwa publiczno-prywatnego.
Malwina Wrotniak: Mówi się, że wraz z wejściem w życie niefortunnej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r., PPP właściwie przestało w Polsce funkcjonować. Czy takie wnioski płyną też z Pana obserwacji inwestycji prowadzonych na terenie kraju?
Brak zainteresowania JST wdrażaniem przedsięwzięć w trybie PPP wynika nie tylko ze zbyt skomplikowanych wymagań ustawodawcy, ale przede wszystkim z negatywnego klimatu politycznego wobec współpracy podmiotów prywatnych z sektorem publicznym. Niestety straciliśmy 3 lata głównie z tego właśnie powodu, albowiem ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 28 lipca 2005 nie monopolizuje instytucji partnerstwa. Oznacza to, że w kraju miały miejsce lokalne projekty wdrażane na podstawie wieloletnich umów cywilno-prawnych, a nie na podstawie ustawy regulującej partnerstwo. Należy zauważyć, że od czasu ogłoszenia ustawy o obligacjach z dnia 29 czerwca 1995 r. upłynęło prawie 10 lat zanim ten instrument stał się popularny. Ze względu na stopień skomplikowania i brak praktyki w kraju nie należy oczekiwać, że liberalizacja przepisów sama w sobie jest wystarczającym czynnikiem, który sprawi, że partnerstwo publiczno-prywatne stanie się popularne w 2009 roku.
A może problem leży jeszcze gdzie indziej – w świadomości, w powszechnie panującej opinii, że interesy prowadzone na styku sektora publicznego i prywatnego nie mogą być przejrzyste?
Jak już wspomniałem, nastawienie władz centralnych minionej kadencji może być uważane za główną siłę hamującą rozwój PPP w Polsce. W kontraście do wspomnianej polityki zabarwiania korupcją instrumentu gospodarczego, który działa już w większości krajów świata, nastawienie samorządów było i jest pozytywne, brak tylko „przykładu idącego z góry” czyli kilku projektów pilotażowych prowadzonych pod patronatem resortu gospodarki lub infrastruktury, jak to jest praktykowane w większości krajów Europy. Należy tutaj zauważyć, że obecny rząd wspiera PPP daleko bardziej skutecznie niż poprzedni, czego dowodem jest wyasygnowanie 1 miliona złotych na badania wstępne projektów PPP nadesłanych na ogólnopolski konkurs, powołanie Centrum PPP oraz nowy akt prawny z dnia 19 grudnia, który wraz z ustawą o koncesji na roboty budowlane lub usługi ma usprawnić zawiązywanie inicjatyw partnerstwa.
Zatem walka ze stereotypami nie znajdzie się wśród głównych wyzwań w popularyzowaniu PPP? To dość rzadko spotykane podejście.
Nic nie zmusza do szukania nowych rozwiązań tak skutecznie, jak konieczność. W 2009 roku samorządy staną wobec konieczności podejmowania strategicznych decyzji gospodarczych, zarówno w świetle wcześniej podjętych zobowiązań, jak i w wyborze sposobów wdrażania przygotowanych wcześniej przedsięwzięć, na szczeblu gminnym i regionalnym.
Niższa dynamika rozwoju kraju przełoży się na zmniejszone wpływy do budżetów jst, a spadek wartości nieruchomości oraz niski popyt spowodowany również ograniczeniami w udzielaniu kredytów przez banki – może przeszkodzić w realizacji zamierzeń prywatyzacyjnych tych gmin, które liczą na przychody prywatyzacyjne.
W planowaniu inwestycyjnym miast i gmin wiejskich, poza perspektywą pozyskania środków z funduszy UE oraz poszukiwaniem gotówki poprzez emisję obligacji lub prywatyzację, nie powinno zabraknąć również innych nowych na gruncie polskim instrumentów – i tutaj jest naturalne miejsce dla zaistnienia rozwiązań PPP. Więc zamiast walczyć ze stereotypami, będziemy musieli znaleźć rozwiązania dla palących problemów braku środków.
Które zatem ze wspomnianych „usprawnień” będzie miało, Pana zdaniem, największe znaczenie dla zwiększenia popularności partnerstwa publiczno-prywatnego?
W odpowiedzi na to pytanie zacytuję – być może mało zauważalny– ale mający duże znaczenie dla podejmowania decyzji zapis - Art. 2 ustawy. W definicji przedsięwzięcia, ustawodawca traktuje „wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność w połączeniu z ich eksploatacją” również jako przedsięwzięcie w trybie PPP. Ma to duże znaczenie dla wszelkich modernizacji i daje możliwość wejścia partnera prywatnego we wcześniej rozpoczęte przedsięwzięcia publiczne. Istnieje także kilka innych istotnych zapisów, które pomogą wdrażać PPP, jak np. kryteria oceny ofert.
Nowa ustawa to również zniesienie obowiązku przeprowadzania kosztownych analiz poprzedzających zawiązanie PPP. Czy wobec tego, ryzyko jakości realizowanych przedsięwzięć nie wzrasta zanadto?
Naiwnością jest wiara w to, ze brak takich wymagań w zapisach ustawy wprost oznacza, że analiza ryzyka stanie się zbędna. Po pierwsze, ocena ofert według kryteriów podanych w Art. 6 ustawy nie pozwoli na uniknięcie przeprowadzenia analizy ryzyka (której wynik jest jednym z kryterium oceny przedsięwzięcia), a po drugie - instytucja finansująca będzie wymagać takiej analizy lub też obarczy zamawiającego kosztami jej wykonania.
Analizy, poprzez brak wymagań ustawodawcy w tym względzie nie znikną, ale staną się bardziej proporcjonalne w stosunku do wartości i stopnia skomplikowania przedsięwzięcia.
Zmianom prawnym w zakresie PPP, towarzyszyć ma powołanie ustawy o koncesjach. Czy można podejrzewać, że tym samym wszelkie niejasności zostaną ostatecznie uregulowane?
Nowo przyjęte akty prawne mogą stanowić dawno oczekiwany przełom w procesie budowania ram prawnych dla współpracy publiczno-prywatnej. Zmiany, a szczególnie redukcja barier - niezależnie od oceny jakości i skuteczności tych działań i kłopotu jaki sprawiają - są niestety konieczne i na pewno obecna forma legislacji rządzącej koncesjami i PPP nie jest ostateczna i nie należy spodziewać się „spokoju” w sferze regulacji partnerstwa publiczno-prywatnego, albowiem wciąż znajdujemy się na początku tego procesu.
Jakiego typu projektom zmiany w prawie, o których rozmawiamy, przysłużą się najbardziej?
W pierwszej fazie należy liczyć na niewielkie projekty regionalne, gdzie ryzyko partnera prywatnego nie będzie dla niego ryzykiem strategicznym. Dopiero po nabraniu doświadczenia i osiągnięcia relatywnej stabilności rynku PPP w Polsce, możemy liczyć na duże projekty, oprócz projektów koncesyjnych na budowę autostrad, ale te reguluje odrębna ustawa.
Bez względu na rodzaj inwestycji, niezbędne wydaje się odpowiednie przygotowanie urzędników do nadzorowania PPP. Uczestniczy Pan w licznych konferencjach poświęconych tematyce PPP, aktywnie działa na rynku – jaki jest, w Pana opinii, stan wiedzy samorządów?
Nie należy wymagać, aby samorządy wdrażały projekty samodzielnie, bo szkolenie kadr po prostu byłoby nieopłacalne. Samorządy powinny być przygotowane do zarządzania procesem przygotowania i wdrożenia projektu, a następnie jego monitorowania, prace specjalistyczne dla PPP wykonają specjaliści. Rolą rynku szkoleń jest przybliżanie wymogów zarządzania projektem, przygotowanie dialogu społecznego, przygotowanie transferu miejsc pracy z sektora publicznego do prywatnego oraz wielu działań organizacyjnych, towarzyszących przedsięwzięciom wdrażanym w trybie PPP.
Jest Pan członkiem Jury wspomnianego wcześniej, a organizowanego od dwóch lat konkursu „Dobre Praktyki PPP”, który popularyzuje formułę partnerstwa publiczno-prywatnego. Jak potoczyły się losy ubiegłorocznych laureatów? Czy zwycięskie projekty są realizowane?
Zwycięskie projekty otrzymały dotację rządową na przygotowanie wstępnych analiz i dalsza ich realizacja spoczywa w rękach samorządów. Projekty te są na tyle atrakcyjne, że powinny zainteresować inwestorów, pod warunkiem, że wymagania stron będą zrównoważone, ale właśnie na tej równowadze interesów polega prawdziwe partnerstwo.
Dziękuję za rozmowę,
Malwina Wrotniak
Bankier.pl
Malwina Wrotniak: Mówi się, że wraz z wejściem w życie niefortunnej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r., PPP właściwie przestało w Polsce funkcjonować. Czy takie wnioski płyną też z Pana obserwacji inwestycji prowadzonych na terenie kraju?
Brak zainteresowania JST wdrażaniem przedsięwzięć w trybie PPP wynika nie tylko ze zbyt skomplikowanych wymagań ustawodawcy, ale przede wszystkim z negatywnego klimatu politycznego wobec współpracy podmiotów prywatnych z sektorem publicznym. Niestety straciliśmy 3 lata głównie z tego właśnie powodu, albowiem ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 28 lipca 2005 nie monopolizuje instytucji partnerstwa. Oznacza to, że w kraju miały miejsce lokalne projekty wdrażane na podstawie wieloletnich umów cywilno-prawnych, a nie na podstawie ustawy regulującej partnerstwo. Należy zauważyć, że od czasu ogłoszenia ustawy o obligacjach z dnia 29 czerwca 1995 r. upłynęło prawie 10 lat zanim ten instrument stał się popularny. Ze względu na stopień skomplikowania i brak praktyki w kraju nie należy oczekiwać, że liberalizacja przepisów sama w sobie jest wystarczającym czynnikiem, który sprawi, że partnerstwo publiczno-prywatne stanie się popularne w 2009 roku.
A może problem leży jeszcze gdzie indziej – w świadomości, w powszechnie panującej opinii, że interesy prowadzone na styku sektora publicznego i prywatnego nie mogą być przejrzyste?
Jak już wspomniałem, nastawienie władz centralnych minionej kadencji może być uważane za główną siłę hamującą rozwój PPP w Polsce. W kontraście do wspomnianej polityki zabarwiania korupcją instrumentu gospodarczego, który działa już w większości krajów świata, nastawienie samorządów było i jest pozytywne, brak tylko „przykładu idącego z góry” czyli kilku projektów pilotażowych prowadzonych pod patronatem resortu gospodarki lub infrastruktury, jak to jest praktykowane w większości krajów Europy. Należy tutaj zauważyć, że obecny rząd wspiera PPP daleko bardziej skutecznie niż poprzedni, czego dowodem jest wyasygnowanie 1 miliona złotych na badania wstępne projektów PPP nadesłanych na ogólnopolski konkurs, powołanie Centrum PPP oraz nowy akt prawny z dnia 19 grudnia, który wraz z ustawą o koncesji na roboty budowlane lub usługi ma usprawnić zawiązywanie inicjatyw partnerstwa.
Zatem walka ze stereotypami nie znajdzie się wśród głównych wyzwań w popularyzowaniu PPP? To dość rzadko spotykane podejście.
Nic nie zmusza do szukania nowych rozwiązań tak skutecznie, jak konieczność. W 2009 roku samorządy staną wobec konieczności podejmowania strategicznych decyzji gospodarczych, zarówno w świetle wcześniej podjętych zobowiązań, jak i w wyborze sposobów wdrażania przygotowanych wcześniej przedsięwzięć, na szczeblu gminnym i regionalnym.
Niższa dynamika rozwoju kraju przełoży się na zmniejszone wpływy do budżetów jst, a spadek wartości nieruchomości oraz niski popyt spowodowany również ograniczeniami w udzielaniu kredytów przez banki – może przeszkodzić w realizacji zamierzeń prywatyzacyjnych tych gmin, które liczą na przychody prywatyzacyjne.
W planowaniu inwestycyjnym miast i gmin wiejskich, poza perspektywą pozyskania środków z funduszy UE oraz poszukiwaniem gotówki poprzez emisję obligacji lub prywatyzację, nie powinno zabraknąć również innych nowych na gruncie polskim instrumentów – i tutaj jest naturalne miejsce dla zaistnienia rozwiązań PPP. Więc zamiast walczyć ze stereotypami, będziemy musieli znaleźć rozwiązania dla palących problemów braku środków.
Które zatem ze wspomnianych „usprawnień” będzie miało, Pana zdaniem, największe znaczenie dla zwiększenia popularności partnerstwa publiczno-prywatnego?
W odpowiedzi na to pytanie zacytuję – być może mało zauważalny– ale mający duże znaczenie dla podejmowania decyzji zapis - Art. 2 ustawy. W definicji przedsięwzięcia, ustawodawca traktuje „wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność w połączeniu z ich eksploatacją” również jako przedsięwzięcie w trybie PPP. Ma to duże znaczenie dla wszelkich modernizacji i daje możliwość wejścia partnera prywatnego we wcześniej rozpoczęte przedsięwzięcia publiczne. Istnieje także kilka innych istotnych zapisów, które pomogą wdrażać PPP, jak np. kryteria oceny ofert.
Nowa ustawa to również zniesienie obowiązku przeprowadzania kosztownych analiz poprzedzających zawiązanie PPP. Czy wobec tego, ryzyko jakości realizowanych przedsięwzięć nie wzrasta zanadto?
Naiwnością jest wiara w to, ze brak takich wymagań w zapisach ustawy wprost oznacza, że analiza ryzyka stanie się zbędna. Po pierwsze, ocena ofert według kryteriów podanych w Art. 6 ustawy nie pozwoli na uniknięcie przeprowadzenia analizy ryzyka (której wynik jest jednym z kryterium oceny przedsięwzięcia), a po drugie - instytucja finansująca będzie wymagać takiej analizy lub też obarczy zamawiającego kosztami jej wykonania.
Analizy, poprzez brak wymagań ustawodawcy w tym względzie nie znikną, ale staną się bardziej proporcjonalne w stosunku do wartości i stopnia skomplikowania przedsięwzięcia.
Zmianom prawnym w zakresie PPP, towarzyszyć ma powołanie ustawy o koncesjach. Czy można podejrzewać, że tym samym wszelkie niejasności zostaną ostatecznie uregulowane?
Nowo przyjęte akty prawne mogą stanowić dawno oczekiwany przełom w procesie budowania ram prawnych dla współpracy publiczno-prywatnej. Zmiany, a szczególnie redukcja barier - niezależnie od oceny jakości i skuteczności tych działań i kłopotu jaki sprawiają - są niestety konieczne i na pewno obecna forma legislacji rządzącej koncesjami i PPP nie jest ostateczna i nie należy spodziewać się „spokoju” w sferze regulacji partnerstwa publiczno-prywatnego, albowiem wciąż znajdujemy się na początku tego procesu.
Jakiego typu projektom zmiany w prawie, o których rozmawiamy, przysłużą się najbardziej?
W pierwszej fazie należy liczyć na niewielkie projekty regionalne, gdzie ryzyko partnera prywatnego nie będzie dla niego ryzykiem strategicznym. Dopiero po nabraniu doświadczenia i osiągnięcia relatywnej stabilności rynku PPP w Polsce, możemy liczyć na duże projekty, oprócz projektów koncesyjnych na budowę autostrad, ale te reguluje odrębna ustawa.
Bez względu na rodzaj inwestycji, niezbędne wydaje się odpowiednie przygotowanie urzędników do nadzorowania PPP. Uczestniczy Pan w licznych konferencjach poświęconych tematyce PPP, aktywnie działa na rynku – jaki jest, w Pana opinii, stan wiedzy samorządów?
Nie należy wymagać, aby samorządy wdrażały projekty samodzielnie, bo szkolenie kadr po prostu byłoby nieopłacalne. Samorządy powinny być przygotowane do zarządzania procesem przygotowania i wdrożenia projektu, a następnie jego monitorowania, prace specjalistyczne dla PPP wykonają specjaliści. Rolą rynku szkoleń jest przybliżanie wymogów zarządzania projektem, przygotowanie dialogu społecznego, przygotowanie transferu miejsc pracy z sektora publicznego do prywatnego oraz wielu działań organizacyjnych, towarzyszących przedsięwzięciom wdrażanym w trybie PPP.
Jest Pan członkiem Jury wspomnianego wcześniej, a organizowanego od dwóch lat konkursu „Dobre Praktyki PPP”, który popularyzuje formułę partnerstwa publiczno-prywatnego. Jak potoczyły się losy ubiegłorocznych laureatów? Czy zwycięskie projekty są realizowane?
Zwycięskie projekty otrzymały dotację rządową na przygotowanie wstępnych analiz i dalsza ich realizacja spoczywa w rękach samorządów. Projekty te są na tyle atrakcyjne, że powinny zainteresować inwestorów, pod warunkiem, że wymagania stron będą zrównoważone, ale właśnie na tej równowadze interesów polega prawdziwe partnerstwo.
Dziękuję za rozmowę,
Malwina Wrotniak
Bankier.pl
Dodaj komentarz
- Niełatwe związki publiczno-prywatne Autor: ~Paliknot 2009-01-25 17:46
- ... obecny rząd wspiera PPP daleko bardziej skutecznie niż poprzedni, czego dowodem jest wyasygnowanie 1 miliona złotych na badania wstępne projektów PPP ... na grę wstępną juz TYLE wyłożył, ciekawe (..)
