GB: – Przez ponad lata kierował Pan zespołem ds. odbiurokratyzowania gospodarki przy KERM. Jak to się stało, że w ciągu tych lat nie udało się zlikwidować podstawowych barier hamujących przedsiębiorczość? Myślę o uciążliwych formalnościach związanych z założeniem własnej firmy.
JP: – Każdy przedsiębiorca zawsze powie, że napotyka na bariery biurokratyczne. Żmudna procedura rejestracyjna dotyka na przykład tych, którzy chcą założyć małą firmę. W czasie działania zespołu, a więc w poprzedniej kadencji rządu, wprowadzono wiele zmian, ułatwiających życie drobnym przedsiębiorcom, ale nie udało się rozwiązać wszystkich problemów. W tej chwili uchwalenie ustawy o podpisie elektronicznym wytrąca oręż z rąk wielu biurokratów. Problemy powstają bowiem na styku instytucji, które ze sobą nigdy nie współdziałały, bo nie podlegają jednemu zwierzchnikowi. Przedsiębiorca, który chce założyć małą firmę, musi ją zarejestrować w urzędzie gminnym, który jest jednostką administracji samorządowej. Firma musi otrzymać numer statystyczny REGON, który nadaje terenowa komórka urzędu statystycznego, podlegająca GUS. Dalszym krokiem jest uzyskanie NIP, co z kolei leży w gestii władz skarbowych, podlegających resortowi finansów. By dopełnić formalności ewidencyjnych, drobny przedsiębiorca odbywa więc długą, czasochłonną i kosztowną pielgrzymkę po urzędach. Po wejściu w życie ustawy o podpisie elektronicznym urzędnik z jednej instytucji będzie mógł na przykład w formie elektronicznej przesłać innemu urzędnikowi dokument, którego wiarygodności nie będzie można kwestionować. To oznacza, że wszystkie formalności przedsiębiorca będzie mógł załatwić w jednym miejscu.
– Podpis elektroniczny zlikwiduje więc cały ten biurokratyczny korowód?
– Jestem przekonany, że powinien on być w ten sposób wykorzystany. Dlatego powiedziałem, że wejście w życie ustawy wytrąca oręż z rąk opornych biurokratów.
– Skąd się biorą ci oporni biurokraci? Jest wprawdzie na temat biurokracji wiele teorii, ale proszę powiedzieć, co wynika z pańskich kontaktów i obserwacji.
– Powołując się na osobiste doświadczenia, jestem w stanie wymienić co najmniej dziesięć charakterystycznych postaw urzędniczych i związanych z nimi motywacji i usprawiedliwień. Wszystkie one mają swoje uzasadnienie.
– Czy uzasadnieniem tym nie jest chęć czerpania nadzwyczajnych korzyści z pełnionych funkcji? Biurokracja rodzi korupcję.
– To generalizowanie, nie zawsze przyczyną urzędniczego oporu jest chęć czerpania korzyści. Dużą grupę stanowią tak zwani biurokraci nieświadomymi. Spotkać ich można na wszystkich szczeblach. Żyją w swoim świecie i nie mają zwyczaju stawiać się w położenie adresata regulacji. Bez złej woli utrudniają ludziom życie. Ale wystarczy dobrze umotywować postulat, by poprawili przepis lub uprościli procedurę. Generalnie jednak urzędnicy szczebla centralnego, są bardzo niechętni drobnym, cząstkowym nowelizacjom, które mają ułatwić życie adresatom regulacji. Wynika to stąd, że od wielu lat, odkąd Polska przygotowuje się do wejścia do Unii Europejskiej, są oni pod ogromną presją ilości i tempa pracy. Zasłaniają się więc narzuconymi priorytetami i – paradoksalnie – fałszywą troską o przedsiębiorców, którzy – jak argumentują – nie powinni być narażani na częste zmiany przepisów. Przyczyną urzędniczego oporu jest również rutyna. Rutyniarze to na ogół ludzie superkompetentni, doskonale znający obowiązujące reguły prawne. Każda zmiana przepisów oznacza dla nich destabilizację, a tego nikt nie lubi. Urzędnicy mają też zwyczaj bronić swego zdania z uporem godnym podziwu, nawet jeśli popełnili ewidentny błąd. Ten syndrom oblężonej twierdzy wynika z obawy przed utratą pozycji lub pracy. Urzędnicy walczą również z regulacjami, które likwidują określone zadania, bo to może doprowadzić do redukcji etatów. Robią to zawsze bardzo konsekwentnie i do końca.
– Każda z tych postaw świadczy o zawodowym egoizmie i wręcz wyalienowaniu. Czy da się te choroby leczyć?
– Trzeba i można. Gdyby się podchodziło do krytyki przedsiębiorców i mediów na zasadzie zdrowego rozsądku, gdyby istniał dobry zwyczaj szukania kompromisowych rozwiązań, gdyby urzędnik nie musiał bać się o własny stołek, szybciej dochodziłoby do czyszczenia złych regulacji. Jako zespół poszukiwaliśmy rozwiązań profilaktycznych, które mają zapobiegać tworzeniu złego prawa. Z naszej inicjatywy doszło dwa lata temu do nowelizacji regulaminu pracy Rady Ministrów. Na proces przygotowania aktów prawnych został nałożony obowiązek eliminowania uznaniowości i biurokracji. Projekt, który zawiera te elementy może dziś zostać zwrócony projektodawcy. Kolejna sprawa: dotychczas urzędnicy nie mieli obowiązku kalkulowania finansowych skutków przepisów dla adresata regulacji. Liczyli jedynie to, co musieli – skutki finansowe dla budżetu państwa. Tymczasem, zgodnie z zaleceniami OECD, należy kalkulować skutki dla obydwu stron, dla budżetu i dla przedsiębiorcy. Nie tylko chodzi o koszt znaczków skarbowych, ale również o stracony czas, czy o dodatkowe obowiązki ewidencyjne. To wszystko przekłada się na pieniądze. We wrześniu ubiegłego roku udało się nam doprowadzić do kolejnej nowelizacji regulaminu pracy Rady Ministrów, nakładając na twórców prawa obowiązek szerokiego konsultowania projektów aktów prawnych z wykorzystaniem tak zwanych ocen skutków regulacji. Mam nadzieje, że to rozwiązanie systemowe zapobiegnie tworzeniu złych przepisów.
– Można jednak odnieść wrażenie, że urzędnicy, i to na różnych szczeblach, bez względu na deklaracje polityczne, niechętni są przedsiębiorcom. Czy pańskie doświadczenia to potwierdzają?
– Owszem – arogancja i niechęć wobec przedsiębiorców są głęboko zakorzenione. Spora część urzędników przypisuje im skłonność do omijania przepisów, wręcz do nieuczciwości. Przeświadczenie o złej woli przedsiębiorców przekłada się na lekceważenie uciążliwości przepisów.
– Przekonanie, że nie trafiło ani na biednego, ani na uczciwego sprzyja zapewne tworzeniu korupcjogennych przepisów?
– Zetknąłem się z przypadkami zdecydowanej obrony przez urzędników pewnych regulacji, dotyczących reglamentacji różnych dóbr. Chodzi o pozwolenia, zezwolenia, kontyngenty taryfowe, koncesje. Można śmiało postawić tezę, że im większy opór urzędników przed zmianą przepisów, tym większe prawdopodobieństwo występowania korupcji. Tymczasem w kierownictwach ministerstw i urzędów centralnych jest rozpowszechniona postawa lekceważenia zagrożeń korupcyjnych. Samouspokojenie decydentów bierze się z ich przeświadczenia, że nasz system prawny dostosowywany do wymogów Unii Europejskiej, zmierza w dobrym, prorynkowym kierunku. To, co trafiało do zespołu, co podnosili przedsiębiorcy, było odbierane jako mało znaczące drobiazgi wobec długiej listy projektów proeuropejskich. Prawda zaś jest taka, że te nowe regulacje mogą również być wyjątkowo uciążliwe, bo w Polsce wielu jeszcze dziedzin nie skomputeryzowano.
– Czy może Pan podać przykład przepisu, którego zmiana była szczególnie trudna do przeprowadzenia bądź wręcz zakończyła się porażką?
–Likwidacja pozwoleń na import towarów, których produkcja i obrót są objęte koncesjonowaniem. To był bardzo trudny przypadek, ale w końcu udało się w trybie pilnym znowelizować ustawę. Rzecz w tym, że na wwóz każdej partii paliw, towaru i tak objętego koncesjonowaniem, potrzebne było odrębne pozwolenie. To była wyjątkowo uciążliwa bariera dla importerów i czynnik zakłócający konkurencję. Pozwolenia wydawano w Ministerstwie Gospodarki. Minister Steinhoff był przekonany, że należy je zlikwidować, ale jego podwładni tłumaczyli, że wówczas państwo utraci kontrolę nad obrotem paliwami, co zagraża bezpieczeństwu energetycznemu kraju. Próbowano więc stworzyć wrażenie, że chodzi o najważniejsze decyzje w państwie. Te same argumenty padały potem w parlamencie.
– Jednak nie wszystkie inicjatywy zespołu udało się pozytywnie załatwić? Przedsiębiorcy wciąż narzekają na samowolę kontrolerów skarbowych. Nie wierzę, żeby nie dotarli do was z tym problemem.
– Udało nam się zrealizować 51 inicjatyw, a jedenastu – nie, z różnych powodów. Wśród wstrzymanych była inicjatywa zmierzająca do likwidacji przestarzałego Systematycznego Wykazu Wyrobów i zastąpienie go uniwersalną klasyfikacją towarów, która służyłaby zarówno celom podatkowym, celnym, jak i statystycznym. Sejm przedłużył stosowanie SWW do końca tego roku. Tymczasem SWW jest właśnie źródłem nieporozumień z kontrolerami skarbowymi. Na tej podstawie przedsiębiorcy i kontrolerzy różnie kwalifikują te same wyroby. Rzecz w tym, że poszczególnym kwalifikacjom są przypisane odpowiednie stawki podatku VAT, więc na pewno jest to pole do ewentualnych nadużyć.
– Czy zespół ds. odbiurokratyzowania gospodarki powinien, Pana zdaniem, dalej działać?
– Dzięki zespołowi wiele spraw ujrzało światło dzienne. Tu przedsiębiorcy mogli wnosić swoje postulaty i liczyć na to, że nie pozostaną one bez echa, że nikt nie nazwie ich mało znaczącymi drobiazgami. Wiele problemów zostało, jeśli nie rozwiązanych, to przynajmniej zdiagnozowanych i przygotowanych. Wśród tych, które czekają, jest między innymi liberalizacja prawa pracy, a także przyznanie organom celnym statusu organów podatkowych w zakresie podatków na granicy. Wydaje mi się, że przydało by się ciało, które monitorowałoby wprowadzanie tych zmian. Biurokraci mają stały pociąg do komplikowania przepisów i dlatego stale należałoby patrzeć im na ręce.
Janusz Paczocha, absolwent Politechniki Śląskiej, w latach 1990–94 prezydent Bytomia, prezes Fundacji Kontraktu Regionalnego dla Województwa Śląskiego, w latach 1998–99 prezes GUC. Potem sekretarz zespołu ds. Odbiurokratyzowania Gospodarki, w którym zasiadali przedsiębiorcy i dziennikarze. Obecnie doradca prezesa NBP.
Źródło:
