2009-09-15 06:00 Źródło: Fakty - magazyn gospodarczy
Czy zdaliśmy egzamin z samorządności?
Samorządność jest dziś na marginesie debat publicznych, gdyż nie ma z nią kłopotów – działa dobrze, twierdzi prof. Michał Kulesza, jeden z autorów polskiej reformy administracji publicznej, współtwórca samorządu terytorialnego. W rozmowie z nami ocenia reformę samorządową, jej skuteczność i oddziaływanie, a także stosunek rządu i społeczeństwa do samorządności z perspektywy 20 lat od podjęcia przez Senat inicjatywy ustawodawczej dotyczącej odbudowy samorządu terytorialnego w Polsce.
Co zyskało państwo i społeczeństwo dzięki decentralizacji po wprowadzeniu reformy samorządowej?
– To dość złożona kwestia. Głównym problemem było i jest to, co najogólniej można określić jako budzenie się społeczeństwa obywatelskiego. W tym kontekście reformy administracyjne, wprowadzone 10 i 20 lat temu, miały kilka celów. Jednym z nich był cel praktyczny, ukierunkowany na usprawnienie funkcjonowania życia zbiorowego – żeby było taniej, żeby nie marnotrawić pieniędzy, żeby decyzje były bardziej trafione, żeby usługi publiczne działały lepiej. I te aspekty w bardzo znacznym stopniu się sprawdziły, zarówno w gminach, jak i w powiatach, choć – jak to zwykle jest – bywa lepiej, bywa gorzej. W sferze zarządzania publicznego mamy ogromne sukcesy, co widać na co dzień. Jest masa działań w sferze realnej, które są niewątpliwym efektem istnienia samorządu. Bez niego byłoby ich mniej albo byłyby gdzie indziej, bo o wydawaniu pieniędzy decydowałby ktoś z wyższego szczebla.
Drugi cel miał charakter cywilizacyjny. Na tej zupełnie odmiennej płaszczyźnie chodzi o podmiotowość społeczną, zdolność do działania we własnym imieniu, stawania w konkurencji z innymi społecznościami lokalnymi. Trzeba więc zadać sobie pytanie, czy jesteśmy wciąż tacy sami jak przed ćwierć wiekiem, czy też ludzie lepiej rozumieją sens demokracji partycypacyjnej. W jakim stopniu zdolność do myślenia o sobie w kategoriach obywatelskich, a jednocześnie umiejętność i chęć działania, aby sprostać konkurencji, okazały się na tyle silne, by dojść do głosu, i na tyle trwałe, by znacząco wpłynąć na kondycję społeczeństwa, stanowiąc stały element zmiany cywilizacyjnej. I tu nie mam pełnej odpowiedzi, bo są gminy i powiaty, które jak dawniej spały, tak śpią do dzisiaj – może tylko mają bardziej miękko, bo sobie lepiej posłały – ale są też takie społeczności lokalne, gdzie widać ogromne postępy w sferze obywatelskiej. W tych środowiskach aktywność społeczności jest duża, widać próby wpływu na kształtowanie losu zbiorowego.
Podsumowując, trzeba stwierdzić, że reforma samorządowa co najmniej stworzyła korzystne warunki i możliwości instytucjonalne do działania na obu wskazanych płaszczyznach.
Wydaje się, że wdrożenie ustawy o samorządzie terytorialnym w ówczesnych realiach było posunięciem ryzykownym, swego rodzaju eksperymentem. Dziś jednak na pewno nikt nie zaprzeczy, że warto było podjąć ryzyko, a eksperyment się udał?
– Ja nie powiedziałbym, że ryzyko było duże. Raczej sądzę, że większe ryzyko byłoby związane z zaniechaniem reform, na co są dowody w innych krajach byłego bloku wschodniego. Trzeba pamiętać, że mówimy o prostych rzeczach. Albo człowiek sam odpowiada za swój los, życie, rodzinę, albo za wszystkie te elementy odpowiada państwo. W Polsce przez prawie 50 lat za wszystko odpowiadało państwo. Człowiek miał stosunkowo mały wybór odnośnie do własnego życia, a już całkiem znikomy, jeśli chodzi o wpływ na życie zbiorowe.
Reforma, dotycząca organizacji życia zbiorowego, a po części również losów indywidualnych, sprowadzała się do tego właśnie, by to, co dotąd stało na głowie, przestawić z powrotem na nogi. Tego typu zmiany są pozbawione wielkiego ryzyka, jeśli tylko są właściwie przygotowane. Reforma była wprowadzana etapowo – najpierw gminy, a wyższe pietra zarządzania później – właśnie dlatego, by uniknąć istotnych zagrożeń, takich jak destabilizacja systemu zarządzania albo wydarzeń takich jak sabotaż ze strony ówczesnej biurokracji państwowej. Mniej problematyczne było to, czy ludzie się sprawdzą – w skali lokalnej; mieliśmy powody, by sądzić, że tu ryzyko było znikome. Ludzie, którzy przygotowywali i wprowadzali reformę, pokładali wielkie nadzieje w jakości polskiego społeczeństwa i dziś nikt nie kwestionuje, że ta reforma zdała egzamin. Jazdy na łyżwach uczymy się wkładając łyżwy i wchodząc na lód, a nie na kursach. Z reformą gminną było tak samo. Mieliśmy poczucie, że stan świadomości społecznej jest na tyle wysoki, że można stworzyć społecznościom lokalnym możliwości zarządzania swoimi sprawami. Okazało się, że ta diagnoza była prawidłowa, a skoro tak, to i rezultat nie mógł być inny. Nie byłbym równie odważny w większości krajów post-sowieckich czy w państwach arabskich, bo tam społeczeństwo było przez wieki inaczej ukształtowane, bez tradycji demokratycznych.
W innych krajach postkomunistycznych reforma samorządowa miała charakter powierzchowny – nie zmieniono systemu, a jedynie tabliczki na drzwiach. I okazało się, że wolność polityczna, która nastała, niewiele różni się od poprzedzającej ją niewoli, bo społeczności lokalne nadal nie uzyskały istotniejszego wpływu na swoje sprawy: scentralizowany system zarządzania dalej działał, jak poprzednio, odgórnie, niwelując wpływ czynnika demokratycznego.
Jaką rolę w kształtowaniu się koncepcji autonomiczności jednostek administracyjnych odegrały polskie tradycje, a jaką zagraniczne doświadczenia?
– Doświadczenia innych państw były przydatne raczej w niewielkim stopniu. Oczywiście wiedzieliśmy, jak to działa w innych krajach, ale taka wiedza książkowa jest zawsze wiedzą z drugiej ręki. To, o czym się czyta, nie mówi o podstawach systemu, o jego aksjologii, dlatego przenoszenie konkretnych mechanizmów ustrojowych wymaga wielkiej ostrożności. Reform administracyjnych nie powinno się importować, bo wtedy mamy do czynienia z pewną formą kolonizacji, która następuje przez wprowadzenie systemu z innego kraju. Tak przecież było w PRL z rozwiązaniami przeniesionymi ze Związku Radzieckiego. My od początku wiedzieliśmy, że przygotowujemy system nie w ogóle, lecz dla Polski, a więc dla konkretnych tradycji, warunków, pewnego typu mentalności społecznej itp.
Jak ocenia pan poziom akceptacji dla modelu społeczeństwa obywatelskiego? Czy od czasu wdrożenia reformy nastawienie do idei samorządności ewoluowało?
– Początek był dość trudny, ponieważ Polacy niezbyt aktywnie chodzą na wybory. Frekwencja w pierwszych demokratycznych wyborach była słaba – nie przekraczała 45 proc. Nie było więc powszechnego entuzjazmu, „parcia na urny”. Z drugiej strony, o większości tych, którzy poszli wtedy zagłosować, możemy powiedzieć, że świadomie uczestniczyli w pierwszym wolnym akcie wyborczym od ponad pół wieku. Jestem przekonany, że ta grupa miała wówczas poczucie, że decyduje o tym, jak będzie wyglądało jej życie. Potem to sprawdzało się w większym lub mniejszym stopniu, ale wystarczy zajrzeć do statystyk, żeby zobaczyć, jak niewiele w ciągu ostatnich 20 lat wprowadzonych zostało zarządów komisarycznych, czyli interwencji „wielkiego mechanika”, wymuszonych złą sytuacją w danej społeczności lokalnej. To też pokazuje, że idea reformy samorządowej przyjęła się. Tyle, że tu efekty łatwo stają się codziennością. Wdrażanie reformy administracyjnej oraz zwykłe, codzienne funkcjonowanie gmin i powiatów po jej wprowadzeniu nie stanowi fascynującego tematu dla scenarzystów filmowych. Obywatele łatwo przyzwyczajają się do dobrego, nie budzi to emocji.
Akceptacja społeczna dla systemu samorządowego jest obecnie dość duża. System zarządzania terytorialnego w Polsce – zarówno mapa, jak i struktura – nie budzi poważniejszych wątpliwości i konfliktów społecznych. Ustrój samorządowy jest więc obszarem, na którym co do zasady panuje spokój społeczny, co należy docenić, bo nie ma wielu takich dziedzin w naszym kraju. Myślę, że można mówić o powszechnej akceptacji dla systemu – co jednak nie zawsze oznacza równocześnie akceptacji dla osób konkretnie sprawujących władzę w danej społeczności. Ale i tego się uczymy, że władzę można zmienić w trybie wyborczym. Wystarczy też zauważyć, jak niewiele poważniejszych afer było w polskim samorządzie przez te 20 lat. Kilka? Kilkanaście? A przecież w strukturach samorządowych funkcjonują dziesiątki tysięcy polityków.
Dobrze pamiętam czasy, gdy na przystankach komunikacji miejskiej nie było rozkładów, tylko informacja, jaki numer się zatrzymuje. A kiedy przyjedzie? Jak Bóg da i partia pozwoli. Wtedy wszyscy się oburzali, że nie wiadomo, kiedy podjedzie tramwaj albo autobus. Dziś mało, że rozkłady są upublicznione, to jeszcze mniej więcej się sprawdzają. I to nie wzbudza euforii, lecz jest traktowane jako zupełnie naturalne i oczywiste. Dopiero jak coś źle działa, reagujemy emocjonalnie: złością czy irytacją. I tak, jak te przystanki, samorząd lokalny w Polsce nie stanowi poważnego powodu kontestacji społecznej. Ot, jest. Ludzi interesuje, czy woda będzie droższa, ale nie zawsze wiedzą, że trzeba wymienić rury. I tu dochodzimy do tego, jak ważne jest, by odpowiednio komunikować się ze społeczeństwem, by ludzie znali problemy zarządzania lokalnego, by potrafili zrozumieć dlaczego ta woda będzie droższa.
Dużo jeżdżę po Polsce i mam kontakt ze społecznościami w różnych częściach kraju. Większość z nich zauważa i docenia zachodzące postępy. Tyle, że te pozytywne oceny pewnie będą słabły, bo coraz mniej jest tych, którzy żyli świadomie 20 lat temu, pamiętają i mają porównanie, jak było wtedy. Niebawem nastanie czas młodego pokolenia, które nie będzie mieć odniesienia do punktu, z którego startowaliśmy, pokolenia, dla którego autobus zawsze przyjeżdżał o czasie podanym w rozkładzie. Polska może się chwalić reformą decentralizacyjną jeszcze pięć, może dziesięć lat. Potem przełom będzie jedynie zdarzeniem z podręcznika historii.
Podczas konferencji jubileuszowej premier Tadeusz Mazowiecki wspominał Okrągły Stół i niepozorny samorządowy stolik. Czy dziś dysproporcje i dystans między rządem a samorządem zacierają się? Można mówić o wsparciu i przykładnej współpracy ze strony władz państwowych?
– Z tym wsparciem niestety bywa bardzo różnie. Twierdzę, że w polskich warunkach ciągle dominuje kultura rządzenia, którą ja określam jako centralistyczną. To w dużej mierze wynika z niezrozumienia procesów, które zaszły. Często rząd podejmuje kroki, które wydają mu się sensowne, a z punktu widzenia mechanizmów rządzenia są beznadziejne. Rząd daje podwyżkę nauczycielom, co jest chwalebne, ale to samorząd, a nie rząd prowadzi szkoły i wypłaca pensje. Kwoty otrzymane przez gminy i powiaty na podwyżki są nieadekwatne do liczby pedagogów, chwalebna idea ma się więc nijak do realiów. To są prezenty z cudzej kieszeni, jak u Sienkiewicza, gdy Zagłoba ofiarował królowi szwedzkiemu Niderlandy. Samorząd ma swoje zadania, które powinien wypełniać, a okazuje się, że musi dokładać do zadań rządowych. Takich przykładów, świadczących o niskim poziomie kultury rządzenia w Polsce, jest znacznie więcej. Samorządy mają swoje cele inwestycyjne, plany budżetowe, a nagle okazuje się, że to na nic, bo muszą znaleźć środki na podwyżki, o których nie one zadecydowały.
To wynik głęboko zakorzenionego myślenia centralistycznego, będącego w opozycji do sukcesów samorządowych. System finansowy jest wciąż tak skonstruowany, że wszystkie rezerwy finansowe w państwie są na poziomie rządu, a nie w samorządzie, co powoduje, że w obliczu trudnych sytuacji burmistrz pozostaje bezradny.
Można więc stwierdzić, że przy takiej zależności od rządu do samodzielności władz lokalnych jeszcze daleko.
– Na szczęście Polacy są przyzwyczajeni do działania w trudnych warunkach. Oczekiwania społeczne są wciąż ogromne, część zadań musi być zrealizowana nawet bez pieniędzy. Zaniedbania inwestycyjne są wciąż duże, potrzeby też, więc wydatki znacznie przekraczają możliwości budżetowe gmin i powiatów. Budżety samorządów lokalnych w dużej mierze są budżetami bieżącymi. Naturalną koleją rzeczy jest zatem ubieganie się o środki z różnych źródeł, gdyż system wymusza zaradność.
Pieniędzy trzeba szukać w instytucjach rządowych, w funduszach Unii Europejskiej, na rynku prywatnym. Wiele dobrego wynika z aktywności, zapobiegliwości władz lokalnych przy poszukiwaniu inwestycji obcych lub zewnętrznego dofinansowania własnych działań. Dziś rola burmistrza czy starosty polega na bieganiu za pieniędzmi.
Jak idea samorządności sprawdza się na poziomie powiatu? Na czym polega ich specyfika w kontekście ustanowień reformy samorządowej?
– Powiat to rzeczywiście szczególny, bardzo ważny poziom zarządzania publicznego. O ile gmina jest podstawową wspólnotą mieszkańców, o tyle powiat to domknięcie systemu społecznego w skali lokalnej. W powiecie są wszystkich instytucje: administracyjne, społeczne, polityczne, gospodarcze, kulturalne, religijne, których nie ma w gminie. Powiat jest zamkniętym mikrokosmosem, którego częścią – samodzielnie ułomną – jest gmina.
Wprowadzenie powiatu miało na celu przejęcie przez mieszkańców danego terenu kontroli nad całą pulą stosunków: gospodarczych, społecznych, administracyjnych. Powiat jest dziś także podstawą funkcjonowania partii w Polsce i całego systemu politycznego. To również wiązka różnego rodzaju wyspecjalizowanych administracji i służb publicznych. Samorządowy profil powiatu jest nieco inny niż w przypadku gminy, która prowadzi gospodarkę komunalną i działa na rzecz rozwoju. Powiat jest bowiem dostarczycielem wyspecjalizowanych usług publicznych i administracyjnych, obsługujących mieszkańców. Dzięki temu, że powiat działa pod kontrolą społeczności lokalnej, bezpośrednio wpływa na tę obsługę.
Wreszcie, powiaty stanowią najważniejszy segment w ramach polskiej administracji, dzięki któremu mamy duże województwa. W konsekwencji polityka regionalna przestała być domeną rządu i została przeniesiona na poziom regionalny. Po reformie mamy wyrazisty podział segmentów zarządzania w Polsce, dla którego powiat jest kluczowy, gdyż dzięki niemu można było domknąć system lokalny i uruchomić sprawnie funkcjonujący system regionalny.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer
Co zyskało państwo i społeczeństwo dzięki decentralizacji po wprowadzeniu reformy samorządowej?
– To dość złożona kwestia. Głównym problemem było i jest to, co najogólniej można określić jako budzenie się społeczeństwa obywatelskiego. W tym kontekście reformy administracyjne, wprowadzone 10 i 20 lat temu, miały kilka celów. Jednym z nich był cel praktyczny, ukierunkowany na usprawnienie funkcjonowania życia zbiorowego – żeby było taniej, żeby nie marnotrawić pieniędzy, żeby decyzje były bardziej trafione, żeby usługi publiczne działały lepiej. I te aspekty w bardzo znacznym stopniu się sprawdziły, zarówno w gminach, jak i w powiatach, choć – jak to zwykle jest – bywa lepiej, bywa gorzej. W sferze zarządzania publicznego mamy ogromne sukcesy, co widać na co dzień. Jest masa działań w sferze realnej, które są niewątpliwym efektem istnienia samorządu. Bez niego byłoby ich mniej albo byłyby gdzie indziej, bo o wydawaniu pieniędzy decydowałby ktoś z wyższego szczebla.
Mieliśmy poczucie, że stan świadomości społecznej jest na tyle wysoki, że można stworzyć społecznościom lokalnym możliwości zarządzania swoimi sprawami. Okazało się, że ta diagnoza była prawidłowa, a skoro tak, to i rezultat nie mógł być inny.
Drugi cel miał charakter cywilizacyjny. Na tej zupełnie odmiennej płaszczyźnie chodzi o podmiotowość społeczną, zdolność do działania we własnym imieniu, stawania w konkurencji z innymi społecznościami lokalnymi. Trzeba więc zadać sobie pytanie, czy jesteśmy wciąż tacy sami jak przed ćwierć wiekiem, czy też ludzie lepiej rozumieją sens demokracji partycypacyjnej. W jakim stopniu zdolność do myślenia o sobie w kategoriach obywatelskich, a jednocześnie umiejętność i chęć działania, aby sprostać konkurencji, okazały się na tyle silne, by dojść do głosu, i na tyle trwałe, by znacząco wpłynąć na kondycję społeczeństwa, stanowiąc stały element zmiany cywilizacyjnej. I tu nie mam pełnej odpowiedzi, bo są gminy i powiaty, które jak dawniej spały, tak śpią do dzisiaj – może tylko mają bardziej miękko, bo sobie lepiej posłały – ale są też takie społeczności lokalne, gdzie widać ogromne postępy w sferze obywatelskiej. W tych środowiskach aktywność społeczności jest duża, widać próby wpływu na kształtowanie losu zbiorowego.
Podsumowując, trzeba stwierdzić, że reforma samorządowa co najmniej stworzyła korzystne warunki i możliwości instytucjonalne do działania na obu wskazanych płaszczyznach.
Wydaje się, że wdrożenie ustawy o samorządzie terytorialnym w ówczesnych realiach było posunięciem ryzykownym, swego rodzaju eksperymentem. Dziś jednak na pewno nikt nie zaprzeczy, że warto było podjąć ryzyko, a eksperyment się udał?
Reform administracyjnych nie powinno się importować, bo wtedy mamy do czynienia z pewną formą kolonizacji, która następuje przez wprowadzenie systemu z innego kraju. My od początku wiedzieliśmy, że przygotowujemy system nie w ogóle, lecz dla Polski, a więc dla konkretnych tradycji, warunków, pewnego typu mentalności społecznej itp.
– Ja nie powiedziałbym, że ryzyko było duże. Raczej sądzę, że większe ryzyko byłoby związane z zaniechaniem reform, na co są dowody w innych krajach byłego bloku wschodniego. Trzeba pamiętać, że mówimy o prostych rzeczach. Albo człowiek sam odpowiada za swój los, życie, rodzinę, albo za wszystkie te elementy odpowiada państwo. W Polsce przez prawie 50 lat za wszystko odpowiadało państwo. Człowiek miał stosunkowo mały wybór odnośnie do własnego życia, a już całkiem znikomy, jeśli chodzi o wpływ na życie zbiorowe.
Reforma, dotycząca organizacji życia zbiorowego, a po części również losów indywidualnych, sprowadzała się do tego właśnie, by to, co dotąd stało na głowie, przestawić z powrotem na nogi. Tego typu zmiany są pozbawione wielkiego ryzyka, jeśli tylko są właściwie przygotowane. Reforma była wprowadzana etapowo – najpierw gminy, a wyższe pietra zarządzania później – właśnie dlatego, by uniknąć istotnych zagrożeń, takich jak destabilizacja systemu zarządzania albo wydarzeń takich jak sabotaż ze strony ówczesnej biurokracji państwowej. Mniej problematyczne było to, czy ludzie się sprawdzą – w skali lokalnej; mieliśmy powody, by sądzić, że tu ryzyko było znikome. Ludzie, którzy przygotowywali i wprowadzali reformę, pokładali wielkie nadzieje w jakości polskiego społeczeństwa i dziś nikt nie kwestionuje, że ta reforma zdała egzamin. Jazdy na łyżwach uczymy się wkładając łyżwy i wchodząc na lód, a nie na kursach. Z reformą gminną było tak samo. Mieliśmy poczucie, że stan świadomości społecznej jest na tyle wysoki, że można stworzyć społecznościom lokalnym możliwości zarządzania swoimi sprawami. Okazało się, że ta diagnoza była prawidłowa, a skoro tak, to i rezultat nie mógł być inny. Nie byłbym równie odważny w większości krajów post-sowieckich czy w państwach arabskich, bo tam społeczeństwo było przez wieki inaczej ukształtowane, bez tradycji demokratycznych.
Wystarczy zauważyć, jak niewiele poważniejszych afer było w polskim samorządzie przez te 20 lat. Kilka? Kilkanaście? A przecież w strukturach samorządowych funkcjonują dziesiątki tysięcy polityków.
W innych krajach postkomunistycznych reforma samorządowa miała charakter powierzchowny – nie zmieniono systemu, a jedynie tabliczki na drzwiach. I okazało się, że wolność polityczna, która nastała, niewiele różni się od poprzedzającej ją niewoli, bo społeczności lokalne nadal nie uzyskały istotniejszego wpływu na swoje sprawy: scentralizowany system zarządzania dalej działał, jak poprzednio, odgórnie, niwelując wpływ czynnika demokratycznego.
Jaką rolę w kształtowaniu się koncepcji autonomiczności jednostek administracyjnych odegrały polskie tradycje, a jaką zagraniczne doświadczenia?
– Doświadczenia innych państw były przydatne raczej w niewielkim stopniu. Oczywiście wiedzieliśmy, jak to działa w innych krajach, ale taka wiedza książkowa jest zawsze wiedzą z drugiej ręki. To, o czym się czyta, nie mówi o podstawach systemu, o jego aksjologii, dlatego przenoszenie konkretnych mechanizmów ustrojowych wymaga wielkiej ostrożności. Reform administracyjnych nie powinno się importować, bo wtedy mamy do czynienia z pewną formą kolonizacji, która następuje przez wprowadzenie systemu z innego kraju. Tak przecież było w PRL z rozwiązaniami przeniesionymi ze Związku Radzieckiego. My od początku wiedzieliśmy, że przygotowujemy system nie w ogóle, lecz dla Polski, a więc dla konkretnych tradycji, warunków, pewnego typu mentalności społecznej itp.
Jak ocenia pan poziom akceptacji dla modelu społeczeństwa obywatelskiego? Czy od czasu wdrożenia reformy nastawienie do idei samorządności ewoluowało?
Samorządy mają swoje cele inwestycyjne, plany budżetowe, a nagle okazuje się, że to na nic, bo muszą znaleźć środki na podwyżki, o których nie one zadecydowały.
– Początek był dość trudny, ponieważ Polacy niezbyt aktywnie chodzą na wybory. Frekwencja w pierwszych demokratycznych wyborach była słaba – nie przekraczała 45 proc. Nie było więc powszechnego entuzjazmu, „parcia na urny”. Z drugiej strony, o większości tych, którzy poszli wtedy zagłosować, możemy powiedzieć, że świadomie uczestniczyli w pierwszym wolnym akcie wyborczym od ponad pół wieku. Jestem przekonany, że ta grupa miała wówczas poczucie, że decyduje o tym, jak będzie wyglądało jej życie. Potem to sprawdzało się w większym lub mniejszym stopniu, ale wystarczy zajrzeć do statystyk, żeby zobaczyć, jak niewiele w ciągu ostatnich 20 lat wprowadzonych zostało zarządów komisarycznych, czyli interwencji „wielkiego mechanika”, wymuszonych złą sytuacją w danej społeczności lokalnej. To też pokazuje, że idea reformy samorządowej przyjęła się. Tyle, że tu efekty łatwo stają się codziennością. Wdrażanie reformy administracyjnej oraz zwykłe, codzienne funkcjonowanie gmin i powiatów po jej wprowadzeniu nie stanowi fascynującego tematu dla scenarzystów filmowych. Obywatele łatwo przyzwyczajają się do dobrego, nie budzi to emocji.
Akceptacja społeczna dla systemu samorządowego jest obecnie dość duża. System zarządzania terytorialnego w Polsce – zarówno mapa, jak i struktura – nie budzi poważniejszych wątpliwości i konfliktów społecznych. Ustrój samorządowy jest więc obszarem, na którym co do zasady panuje spokój społeczny, co należy docenić, bo nie ma wielu takich dziedzin w naszym kraju. Myślę, że można mówić o powszechnej akceptacji dla systemu – co jednak nie zawsze oznacza równocześnie akceptacji dla osób konkretnie sprawujących władzę w danej społeczności. Ale i tego się uczymy, że władzę można zmienić w trybie wyborczym. Wystarczy też zauważyć, jak niewiele poważniejszych afer było w polskim samorządzie przez te 20 lat. Kilka? Kilkanaście? A przecież w strukturach samorządowych funkcjonują dziesiątki tysięcy polityków.
Dobrze pamiętam czasy, gdy na przystankach komunikacji miejskiej nie było rozkładów, tylko informacja, jaki numer się zatrzymuje. A kiedy przyjedzie? Jak Bóg da i partia pozwoli. Wtedy wszyscy się oburzali, że nie wiadomo, kiedy podjedzie tramwaj albo autobus. Dziś mało, że rozkłady są upublicznione, to jeszcze mniej więcej się sprawdzają. I to nie wzbudza euforii, lecz jest traktowane jako zupełnie naturalne i oczywiste. Dopiero jak coś źle działa, reagujemy emocjonalnie: złością czy irytacją. I tak, jak te przystanki, samorząd lokalny w Polsce nie stanowi poważnego powodu kontestacji społecznej. Ot, jest. Ludzi interesuje, czy woda będzie droższa, ale nie zawsze wiedzą, że trzeba wymienić rury. I tu dochodzimy do tego, jak ważne jest, by odpowiednio komunikować się ze społeczeństwem, by ludzie znali problemy zarządzania lokalnego, by potrafili zrozumieć dlaczego ta woda będzie droższa.
Dużo jeżdżę po Polsce i mam kontakt ze społecznościami w różnych częściach kraju. Większość z nich zauważa i docenia zachodzące postępy. Tyle, że te pozytywne oceny pewnie będą słabły, bo coraz mniej jest tych, którzy żyli świadomie 20 lat temu, pamiętają i mają porównanie, jak było wtedy. Niebawem nastanie czas młodego pokolenia, które nie będzie mieć odniesienia do punktu, z którego startowaliśmy, pokolenia, dla którego autobus zawsze przyjeżdżał o czasie podanym w rozkładzie. Polska może się chwalić reformą decentralizacyjną jeszcze pięć, może dziesięć lat. Potem przełom będzie jedynie zdarzeniem z podręcznika historii.
Powiaty stanowią najważniejszy segment w ramach polskiej administracji, dzięki któremu mamy duże województwa. W konsekwencji polityka regionalna przestała być domeną rządu i została przeniesiona na poziom regionalny.
Podczas konferencji jubileuszowej premier Tadeusz Mazowiecki wspominał Okrągły Stół i niepozorny samorządowy stolik. Czy dziś dysproporcje i dystans między rządem a samorządem zacierają się? Można mówić o wsparciu i przykładnej współpracy ze strony władz państwowych?
– Z tym wsparciem niestety bywa bardzo różnie. Twierdzę, że w polskich warunkach ciągle dominuje kultura rządzenia, którą ja określam jako centralistyczną. To w dużej mierze wynika z niezrozumienia procesów, które zaszły. Często rząd podejmuje kroki, które wydają mu się sensowne, a z punktu widzenia mechanizmów rządzenia są beznadziejne. Rząd daje podwyżkę nauczycielom, co jest chwalebne, ale to samorząd, a nie rząd prowadzi szkoły i wypłaca pensje. Kwoty otrzymane przez gminy i powiaty na podwyżki są nieadekwatne do liczby pedagogów, chwalebna idea ma się więc nijak do realiów. To są prezenty z cudzej kieszeni, jak u Sienkiewicza, gdy Zagłoba ofiarował królowi szwedzkiemu Niderlandy. Samorząd ma swoje zadania, które powinien wypełniać, a okazuje się, że musi dokładać do zadań rządowych. Takich przykładów, świadczących o niskim poziomie kultury rządzenia w Polsce, jest znacznie więcej. Samorządy mają swoje cele inwestycyjne, plany budżetowe, a nagle okazuje się, że to na nic, bo muszą znaleźć środki na podwyżki, o których nie one zadecydowały.
To wynik głęboko zakorzenionego myślenia centralistycznego, będącego w opozycji do sukcesów samorządowych. System finansowy jest wciąż tak skonstruowany, że wszystkie rezerwy finansowe w państwie są na poziomie rządu, a nie w samorządzie, co powoduje, że w obliczu trudnych sytuacji burmistrz pozostaje bezradny.
Można więc stwierdzić, że przy takiej zależności od rządu do samodzielności władz lokalnych jeszcze daleko.
– Na szczęście Polacy są przyzwyczajeni do działania w trudnych warunkach. Oczekiwania społeczne są wciąż ogromne, część zadań musi być zrealizowana nawet bez pieniędzy. Zaniedbania inwestycyjne są wciąż duże, potrzeby też, więc wydatki znacznie przekraczają możliwości budżetowe gmin i powiatów. Budżety samorządów lokalnych w dużej mierze są budżetami bieżącymi. Naturalną koleją rzeczy jest zatem ubieganie się o środki z różnych źródeł, gdyż system wymusza zaradność.
Pieniędzy trzeba szukać w instytucjach rządowych, w funduszach Unii Europejskiej, na rynku prywatnym. Wiele dobrego wynika z aktywności, zapobiegliwości władz lokalnych przy poszukiwaniu inwestycji obcych lub zewnętrznego dofinansowania własnych działań. Dziś rola burmistrza czy starosty polega na bieganiu za pieniędzmi.
Jak idea samorządności sprawdza się na poziomie powiatu? Na czym polega ich specyfika w kontekście ustanowień reformy samorządowej?
– Powiat to rzeczywiście szczególny, bardzo ważny poziom zarządzania publicznego. O ile gmina jest podstawową wspólnotą mieszkańców, o tyle powiat to domknięcie systemu społecznego w skali lokalnej. W powiecie są wszystkich instytucje: administracyjne, społeczne, polityczne, gospodarcze, kulturalne, religijne, których nie ma w gminie. Powiat jest zamkniętym mikrokosmosem, którego częścią – samodzielnie ułomną – jest gmina.
Rozmawiała Małgorzata Szerfer
|
|
|
Dodaj komentarz
- Czy zdaliśmy egzamin z samorządności? Autor: ~ktosik 2009-09-15 13:19
- "Powiat jest bowiem dostarczycielem wyspecjalizowanych usług publicznych i administracyjnych, obsługujących mieszkańców. Dzięki temu, że powiat działa pod kontrolą społeczności lokalnej, bezpośre (..)
