ze Szkoły Głównej Handlowej, z Katedry Ekonomii I
Wprowadzona przed 10 laty reforma polskiego systemu emerytalnego miała realizować dwa cele: po pierwsze zapewnić bezpieczeństwo finansowe systemu i wyższy poziom świadczeń, po drugie przyspieszyć wzrost gospodarczy kraju przez rozwój rynku kapitałowego i zwiększenie aktywności na rynku pracy. Czy i w jakim stopniu zostały one zrealizowane?
Ze sformułowaniem tych celów nie do końca się zgadzam. Jest w nim jedno z wielu nieporozumień, jakie dotyczą systemów emerytalnych w ogóle. Głównym celem było zatrzymanie bardzo szybkiego wzrostu obciążenia pracowników kosztami finansowania systemu emerytalnego. Winę za ten wzrost ponosi przede wszystkim demografia, a w następnej kolejności politycy (niski faktyczny wiek przechodzenia na emeryturę). Projekcje na przyszłość nie pozostawiały wątpliwości. Dalsze działanie starego systemu istotnie ograniczałoby możliwości rozwojowe Polski. Bezpieczeństwo finansowe systemu jest technicznym wyrażeniem tego samego. Stary system emerytalny ignorował interes pracowników, eksponował jedynie interes emerytów. Nowy jest skonstruowany w sposób, który prowadzi do wyważenia tych interesów, czyli do tego, co nazywam równowagą międzypokoleniową. Przekładając na język praktyki, chodziło o to, by składka emerytalna przestała rosnąć. I to się udało.
Wspomniane już bezpieczeństwo finansowe systemu, a co za tym idzie jego uczestników, czyli pracujących i emerytów, to także odporność na bieżące zawirowania w gospodarce. Tutaj też odnieśliśmy sukces. Nowy system emerytalny był wprowadzony pod hasłem Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. Powstały dwa elementy systemu, które z punktu widzenia uczestników działają tak samo, choć są inaczej zarządzane, co jest już jednak kwestią techniczną. Te dwie części to w gruncie rzeczy dwa typy indywidualnych kont emerytalnych. Jednym zarządza ZUS, nie wykorzystując przy tym rynków finansowych, drugim powszechne towarzystwa emerytalne, które te rynki wykorzystują. ZUS w części obsługującej system emerytalny (konta) jest - i warto o tym przypominać ludziom - publicznym towarzystwem emerytalnym. Bezpieczeństwo finansowe nowego systemu emerytalnego polega na tym, że zdywersyfikowaliśmy ryzyka. ZUS czerpie bezpośrednio z realnej gospodarki, a towarzystwa emerytalne za pośrednictwem rynków finansowych. Tak czy inaczej obie części zależą od gospodarki. W obu nie ma św. Mikołaja, czyli jakiegoś państwa, które miałoby zapewnić finansowanie. Obie są praktycznie tym samym, czyli narzędziem alokacji dochodu w cyklu życia, tyle że realizują ten cel przy pomocy innych narzędzi.
Operowanie na rynkach finansowych, co jest metodą zarządzania strumieniem środków przepływających przez konta w OFE, stwarza szansę zarówno na uzyskanie korzyści w pewnych okresach (stopa zwrotu wyższa od tempa wzrostu PKB), jak też grozi ryzykiem strat w innych (stopa zwrotu niższa niż ten wzrost). Oczywiście ta część, którą zarządza ZUS, też nie jest wolna od ryzyka. To jest kwestia wzrostu gospodarczego, który jest albo silniejszy, albo słabszy, co bezpośrednio przekłada się na stopę zwrotu (nazwa "indeksacja" jest trochę myląca) uzyskiwaną przez środki przepływające przez konta, którymi zarządza ZUS. Tak rynki finansowe, jak i gospodarka realna fluktuują. Fluktuacje te nie są jednak dokładnie ze sobą skorelowane. Dlatego nowy system emerytalny zbudowano z dwu elementów, żeby razem były stabilniejsze, niż każdy z nich osobno. To po prostu dywersyfikacja portfela emerytalnego. Obecny kryzys na rynkach finansowych pokazuje, jak dobrym pomysłem było to rozwiązanie.
Natomiast jeżeli chodzi o stymulowanie rynków finansowych, to nigdy nie stawialiśmy sobie takiego celu. Był to niejako dodatkowy efekt reformy, który udało się zrealizować przy okazji jej wprowadzania. To cieszy, bo gospodarka, żeby dobrze funkcjonować, musi mieć dobrze rozwinięte i sprawnie działające rynki finansowe. Od dziesięciu lat rynki te rosną w Polsce w dużej mierze dzięki przepływaniu przez nie składek emerytalnych. Teraz rynki finansowe przeżywają ciężkie chwile. Ale pamiętajmy, że co jakiś czas to się zawsze zdarza i jest to normalne. Tak długo jak trend wartości aktywów jest rosnący - a nic nie wskazuje na to, by nagle przestał być - nie stanowi to istotnego problemu. Ponieważ jednak jakiś problem stanowi, to nigdy nie ulegliśmy pokusie, żeby przez konta w OFE przepuszczać większą część składki. Obecny podział jest mniej więcej optymalny zarówno z uwagi na bezpieczeństwo uczestników systemu, jak i ze względu na ich uczestników systemu wynikające z rozwoju gospodarki.
Czy fundusze emerytalne należycie troszczą się o interesy swoich członków? Pogarszające się efekty inwestycyjne OFE są zdaniem wielu ekspertów wynikiem braku aktywnej polityki uwzględniającej zmiany cyklu koniunkturalnego oraz braku faktycznej konkurencji pomiędzy funduszami. Wysokość opłat za zarządzanie wydaje się nie odzwierciedlać jego jakości.
Poruszyła Pani kilka kwestii. Czy towarzystwa emerytalne dobrze zarządzają? Należy zawsze domagać się od dostawców usług, żeby dostarczali nam coraz lepsze. Jako klienci towarzystw emerytalnych chcielibyśmy kupić ich usługę tanio i żeby była ona dobra. Jeśli spojrzymy na inne instytucje finansowe, to nie jest ona aż tak strasznie droga, zaś w porównaniu z podobnymi instytucjami w innych krajach jest często tańsza. Polska nie jest krajem, w którym opłaty dla towarzystw emerytalnych są jakoś szczególnie wygórowane. Gazetowe porównania międzynarodowe są często mylące ze względu na swoją wycinkowość. Podawane są w nich liczby, za którymi nie wiadomo, co się kryje.
Ze znanych mi porównań międzynarodowych prowadzonych na poziomie naukowym wynika, że system w Polsce należy do tańszych. Co więcej, warto uświadomić sobie, że opłata składa się z kilku elementów i tylko jej część jest dochodem towarzystw. Policzmy: opłata dla ZUS, opłata dla banku powiernika, opłata na KNF, dalej koszt obsługi klientów towarzystwa emerytalnego, czyli system komputerowy, bazy danych i ludzie, którzy je obsługują, prowadzenie korespondencji, następnie koszty zarządzania. Jest jeszcze koszt kapitału. Jeżeli ktoś zakłada towarzystwo emerytalne i tworzy otwarty fundusz emerytalny, to musi mieć odpowiednie kapitały własne, a ponadto obowiązują go regulacje bezpiecznościowe, czyli tworzenie rezerw. Myśląc o obniżce kosztów, należałoby przeanalizować po kolei każdy z nich. W przeciwnym wypadku jesteśmy na poziomie dyskusji politycznej a nie analizy, z której mają wyniknąć konkretne rezultaty.
W Pani pytaniu kryje się także niepokój o brak konkurencji pomiędzy towarzystwami emerytalnymi. Konkurencja jest potrzebna, to oczywiste, ale w przypadku publicznego systemu, którego OFE są częścią, to jest w gruncie rzeczy dość złożona kwestia. Przede wszystkim zastanówmy się nad tym, co by było, gdyby konkurencja była ostrzejsza. Najsilniejsi będą wprawdzie wygrywać, ale najsłabsi będą przegrywać i mogą wypadać z rynku. Czy akurat w przypadku obowiązkowego systemu emerytalnego jest to bezdyskusyjnie dobra sytuacja? Gdyby na przykład przyjąć, że pięć najlepszych towarzystw robi super zyski, a pięć najgorszych bankrutuje i ludzie muszą się przenosić? To byłoby naturalnie wykonalne i nie stworzyłoby zagrożenia dla ich pieniędzy. Doprowadziłoby to jednak do społecznego zamieszania, które nie powinno mieć miejsca. Dlatego warto zachować rozwagę w nawoływaniu do wzrostu konkurencji. Przy czym nie jestem jej przeciwnikiem, a jedynie pokazuję koszt społeczny, którego nie można bagatelizować. Pamiętajmy, że normalnie gdy mówimy o konkurencji, myślimy o systemie prywatnym. Tam każdy odpowiada za swoje decyzje. Natomiast OFE - o czym powszechnie się zapomina, jakkolwiek prywatnie zarządzane, są częścią publicznego systemu, którego sensem jest realizacja celu społecznego. Jest to pewien typ partnerstwa publiczno-prywatnego, gdzie cele i regulacje definiowane są przez państwo, które realizuje również nadzór nad ich wykonaniem, natomiast samo dostarczanie usług emerytalnych jest powierzone sektorowi prywatnemu. Niektórym się to myli. Sądzą, że skoro zarządzający funduszem emerytalnym (PTE) jest firmą prywatną, to zarządzany fundusz (OFE) jest automatycznie funduszem prywatnym. Tak jednak nie jest. Wiele nieporozumień i dyskusji dotyczących systemu emerytalnego w Polsce bierze się po prostu z błędnych założeń. Ludzie zapominają, że OFE są częścią powszechnego, publicznego, społecznego systemu emerytalnego.
(...)
Kobietom, które nie uzbierały wymaganej minimalnej sumy w OFE (3263 zł) rząd umożliwił rezygnację z II filara i powrót do ZUS. Ich oszczędności zwiększą wysokość emerytury z I filara. Ma to rekompensować skutki kryzysu finansowego i brak bezpiecznych funduszy w ramach OFE. Czy nie oznacza to odwrotu od reformy? Czy pod naporem roszczeń nie pojawią się kolejne ustępstwa?
Zacznijmy od tego, że pojęcie "II filar", choć powszechnie wykorzystywane, jest mylące. To samo dotyczy "I filara". W rzeczywistości powszechny system emerytalny składa się z dwóch typów indywidualnych kont emerytalnych. Pamiętanie o tym ułatwia rozumienie, o co w systemie chodzi. Wtedy nie użyje się też sformułowania "powrót do ZUS". Po drugie skutki kryzysu to w wymiarze miesięcznego świadczenia tylko kilka złotych. Pierwsze kobiety, które przechodzą obecnie na emeryturę będą miały swoje świadczenie oparte przede wszystkim na kapitale początkowym (zdecydowanie dominująca część), w daleko mniejszym zakresie na stanie swoich indywidualnych kont wynikającym z płacenia i pomnażania składek przez ostatnie około 10 lat. W tej drugiej, niewielkiej części, mniejsza część to składki, które przepłynęły przez konta w OFE. Tak więc nawet tak duże spadki, jak te, które miały miejsce w latach 2008-2009 nie przekładają się na istotne straty odzwierciedlane w wysokości świadczeń. Na przyszłość, gdy przez konta w OFE przepłynie już więcej środków, konieczne jest jednak istnienie subfunduszy przedemerytalnych.
Po tym wyjaśnieniu dość jasnym się staje, że rozwiązanie, do którego Pani nawiązuje nie bardzo ma merytoryczne uzasadnienie. Jest to raczej po prostu polityka, przy czym o tyle niebezpieczna, że może spowodować presję na jej podtrzymywanie, czy stosowanie w innych przypadkach. Byłoby to niebezpieczne, ponieważ podważałoby sens podziału składki będący podstawą bezpieczeństwa systemu. W krótkim horyzoncie ograniczyłoby to skorzystanie przez ludzi ze wzrostu cen aktywów, który nastąpi wraz z przejściem kryzysu. Tak jak w okresie boomu giełdowego nie miało podstaw zwiększanie tej części składki, która płynie przez konta w OFE, kosztem tej części przepływającej przez konta zarządzane przez ZUS, tak teraz nie ma podstaw działanie przeciwne. W dłuższym horyzoncie - tak ważnym szczególnie w odniesieniu do systemu emerytalnego - stabilność zasad ma ogromne znaczenie. Doraźne manipulowanie przy systemie powoduje niedobre skutki w percepcji uczestnictwa w systemie. To trudno mierzalna, ale w oczywisty sposób istotna strata.
Na marginesie chciałbym jeszcze raz podkreślić, że polski system emerytalny znakomicie daje się opisać bez konieczności posługiwania się pojęciem "filar". Polski system emerytalny nie ma wiele wspólnego z trójfilarowym systemem, o którym w momencie przygotowywania polskiej reformy toczyło się w Polsce i na świecie wiele dyskusji. W Polsce, choć powszechnie używa się tego pojęcia, nie ma ono specjalnego zastosowania. Podział na "I filar" i "II filar" nie odnosi się do konstrukcji tego systemu. On został zaprojektowany inaczej.
(...)
Rozmawiała
Maria Strzelecka
Wersja skrócona. Cały wywiad dostępny w miesięczniku "Ubezpieczenia społeczne. Teoria i praktyka" nr 4/2009
