Reforma OFE lepsza od pełzającej likwidacji

Przykład Chile pokazuje, że można utrzymać kapitałowy system emerytalny i uniknąć nadmiernego zadłużenia. Niestety, polski rząd poszedł na skróty, znacznie ograniczając znaczenie OFE. A szkoda, bo lepszym wyjściem byłaby zmiana zasad ich działania.

Politycy i ekonomiści spierają się z jednej strony o to, czy w ogóle utrzymywać kapitałowy element systemu emerytalnego, z drugiej zaś o to, czy OFE w obecnym kształcie są właściwym powiernikiem kapitału przyszłych emerytów. Propozycja rządu zmierza do drastycznego ograniczenia składek na OFE przy jednoczesnym zreformowaniu regulacji zarządzania kapitałem. Zwolennicy status quo z 1999 roku (wśród których wielu współtworzyło tamtą reformę) bronią dotychczasowego poziomu składek, ale są niechętni, by zmienić sposób, w jaki się nimi zarządza. A może warto utrzymać w Polsce filar kapitałowy, zmieniając przy tym sposób zarządzanie środkami ze składek?

Dlaczego system kapitałowy?

Istnieją dwa typy systemów emerytalnych. W systemach repartycyjnych składka jest wydawana na wypłatę bieżących emerytur, a w kapitałowych składka jest inwestowana i docelowo służy do wypłacania świadczeń przyszłym emerytom. W Polsce mamy system mieszany – za część repartycyjną odpowiada ZUS, a za kapitałową Otwarte Fundusze Emerytalne.

System kapitałowy jest zgodny z zasadami gospodarki rynkowej. Ludzie widzą, ile zgromadzili na swoich kontach emerytalnych i na jaką mogą liczyć emeryturę, gdyby już teraz przestali pracować. Wiedzą też, czy powinni dodatkowo oszczędzać, czy może tempo gromadzenia składek na przyszłe potrzeby emerytalne jest wystarczające. Nasze emerytury są w minimalnym stopniu zależne od tego, co zostanie przegłosowane w parlamencie, od stanu finansów publicznych czy innych wydatków budżetowych.

System kapitałowy znosi polityczny konflikt między „starymi” i „młodymi”. Ci pierwsi nie muszą (i nie mogą) obniżać pensji tym drugim, by zwiększyć lub nie dopuścić do obniżenia swoich emerytur. Młodzi zaś nie płacą na innych bez żadnej gwarancji, że będą coś z tego mieli, lecz odkładają składkę dla siebie. Rozdzielenie wkładu i wyniku zapobiega postawom roszczeniowym.

Dzięki gromadzeniu przez przyszłych emerytów kapitału rosną oszczędności w gospodarce, zwiększa się tempo wzrostu gospodarczego, a to przekłada się na wyższe stopy zwrotu z aktywów emerytalnych. Ponadto samo inwestowanie składek powoduje, że rosną uzyskiwane z nich stopy zwrotu, dzięki czemu przyszłe emerytury będą wyższe. Tymczasem w systemie repartycyjnym wysoką stopą zwrotu cieszy się przede wszystkim pierwsze uczestniczące w nim pokolenie, czyli to, które otrzymuje emerytury praktycznie nie płacąc składek. Następne mają już się znacznie gorzej.

Oprócz wyższych stóp zwrotu system kapitałowy daje korzyści w postaci dywersyfikacji. Jeśli składki będą inwestowane także za granicą, ujemny przyrost naturalny nie spowoduje drastycznego spadku dochodów emerytów. Na emerytury będzie zarabiał kapitał ulokowany w tych miejscach na ziemi, gdzie nie brakuje rąk do pracy. System kapitałowy jest też odporny na scenariusz, który może wydarzyć się w systemie repartycyjnym. Otóż niektórzy pracownicy niezadowoleni ze zbyt wysokich składek, które muszą płacić w celu wypłacania bieżących emerytur, mogą zdecydować się na opuszczenie kraju. W efekcie spadnie liczba płatników składki, przez co, dla utrzymania poziomu emerytur, będzie musiała ona wzrosnąć. To zaś zachęci kolejne osoby do wyjazdu i na końcu w kraju zostaną sami emeryci. W systemie kapitałowym każdy odkłada na siebie i mała liczba rąk do pracy powoduje co najwyżej, że kraj opuszcza nie pracownik, lecz jego kapitał.

Koszty reformy emerytalnej

System kapitałowy ma zasadniczą wadę. Wprowadzenie go wtedy, gdy już istnieją zobowiązania z tytułu systemu repartycyjnego, jest bardzo kosztowne. Koszty te trzeba ponosić przez kilkadziesiąt lat, a na początku reformy mogą one sięgać nawet 8% PKB. Z tego powodu w Polsce zdecydowano się na wprowadzenie sytemu mieszanego – na OFE idzie tylko nieco ponad jedna trzecia składki.

Spadek składki do ZUS o jedną trzecią spowodował konieczność dofinansowywania bieżących emerytur z budżetu. Twórcy reformy oczywiście brali to pod uwagę. Zaplanowano, że zostanie ona sfinansowana z dochodów z prywatyzacji oraz z obniżenia wydatków ZUS. To pierwsze udało się nie najgorzej – dochody ze sprzedaży majątku państwowego od 1999 roku wyniosły około dwóch trzecich przekazanych w tym czasie do OFE składek. Słabiej poszło ograniczanie przywilejów emerytalnych. Ustawę o emeryturach pomostowych Sejm uchwalił dopiero w 2008 roku, za to wcześniej uchwalono kosztowne emerytury mundurowe. Nie udało się też do powszechnego systemu emerytalnego włączyć rolników.

Błąd w rozumowaniu rządowym

Nie można jednak twierdzić, jak utrzymuje rząd, że odprowadzanie składek do OFE wywołało wzrost zadłużenia publicznego. Jeśli wziąć pod uwagę czynnik czasu (wpływy z prywatyzacji były największe na początku reformy) oraz uzyskane oszczędności w systemie emerytalnym, to reforma bilansowała się w około osiemdziesięciu procentach. Za wzrost długu odpowiadają przede wszystkim inne wydatki. W Chile, gdzie zakres reformy był znacznie szerszy, zadłużenie publiczne stanowi jedynie 6% PKB (czyli 9 razy mniej niż w Polsce). Nieprawdą jest więc, że budowa filaru kapitałowego z konieczności prowadzi do zadłużania kraju.

Wyliczenia, które przedstawił rząd, a które minister Rostowski pokazywał w trakcie debaty z profesorem Balcerowiczem, są zupełnie nierealistyczne. Nie wystarczy pokazać, że gdyby przeznaczyć składki do OFE na pokrycie deficytu ZUS, to dług publiczny obniżyłby się o kilkadziesiąt miliardów złotych. W praktyce bowiem zadłużenie rosłoby mniej więcej w podobnym tempie, jak to miało miejsce – politycy zwiększyliby po prostu wydatki w innych dziedzinach. Zadłużenie w całej Europie wzrastało w zastraszającym tempie bez względu na to, czy kraj akumulował aktywa emerytalne, czy nie.

Otwarte Fundusze Emerytalne nie zwiększyły naszego zadłużenia przez to, że większą część ich aktywów stanowią obligacje skarbowe. To, że fundusze preferują inwestycje w te papiery, jest po części wynikiem regulacji, a po części racjonalnie wybranej przez zarządzających strategii inwestycyjnej. W żadnym razie jednak nie wymusza to na rządzie emitowania kolejnych obligacji. Dług publiczny jest już w tej chwili tak duży, że gdyby nawet wreszcie przestał się powiększać, to odpowiadające mu obligacje zaspokoiłyby zapotrzebowanie siedmiu takich systemów emerytalnych jak polski. Gdyby zaś rząd zaczął radykalnie obniżać swoje zadłużenie, to OFE, chcąc nie chcąc, przerzuciłyby się na inne aktywa.

Rząd za mało się stara

Kolejne rządy nie kwapią się do redukcji zadłużenia. Propozycja ograniczenia składki do OFE jest tego kolejnym dowodem. Dzięki przekierowaniu środków do ZUS nie będzie konieczności dotowania tej instytucji, rząd nie będzie więc musiał szukać oszczędności gdzie indziej. Reforma finansów publicznych zostanie odwleczona co najmniej do kolejnych wyborów, a budowa lepszego systemu emerytalnego – zahamowana.

Rządowa krytyka OFE służy przede wszystkim ukrywaniu prawdziwego celu reformy, którym jest poprawa sytuacji budżetowej. Jednak nie zmienia to faktu, że w samej krytyce jest wiele prawdy. OFE są bardzo drogimi instytucjami, w dodatku cechującymi się słabymi wynikami inwestycyjnymi. Poprawa ich funkcjonowania powinna być priorytetem.

Jak można zreformować OFE?

Najpierw trzeba ustalić, gdzie leży przyczyna patologii działania OFE. To akurat nie jest takie trudne – wystarczy spojrzeć na inne instytucje finansowe, które nie generują podobnych problemów. Na przykład zwykłe Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych.

Różnica między TFI a OFE jest taka, że z tych pierwszych w każdej chwili można się wypisać. Nie ma też większych problemów, żeby otworzyć nowy fundusz, a te, które słabo radzą sobie na rynku, szybko z niego znikają, tracąc klientów. Działa tu konkurencja, której pomiędzy OFE praktycznie nie ma.

Innym powodem generowania przez obecne fundusze emerytalne niskich stóp zwrotu jest gwarancja, jakiej udzielono przyszłym emerytom. OFE muszą wykazać się minimalną stopą zwrotu, która ogranicza zakres dostępnych strategii. Jeżeli aktywa OFE przez dwa lata nie rosną co najmniej w tempie ustalonym przez nadzór, to różnicę między minimalną wymaganą stopą zwrotu a tym, co realnie udało się osiągnąć, musi z własnych zasobów uzupełnić zarządzające funduszem PTE. Oczywiście towarzystwa emerytalne robią wszystko, żeby do tego nie dopuścić, nawet jeśli obniża to długookresowe zyski przyszłych emerytów.

Propozycje reform emerytalnych

Czy tym problemom można zaradzić, jeśli odkładanie składki nadal będzie przymusowe? Tak, jest przecież parę branż, które zupełnie nieźle działają, mimo że nabywanie ich usług jest obowiązkowe (choćby ubezpieczenia OC). Przede wszystkim należałoby więc zderegulować system alokacji oszczędności emerytalnych tak, by przypomniał normalne pośrednictwo finansowe.

Trzeba znieść monopol OFE. Każdy ubezpieczony mógłby wtedy zdeponować swoje składki w wybranej przez siebie instytucji finansowej. Mógłby to być bank, gdzie pieniądze pomnażane byłyby na lokatach, fundusz inwestycyjny lub rachunek maklerski. Oczywiście wiązałoby się to z likwidacją gwarantowanej stopy zwrotu. Nie oznacza to jednak, że przyszli emeryci, którzy nadmiernie ryzykowali środkami ze składek, zostaliby bez emerytury. ZUS przecież nadal wypłaciłby im świadczenia z tytułu opłacania składek na pierwszy filar. Gdyby takie rozwiązanie miało zostawiać zbyt wiele swobody przyszłym emerytom, można zabronić im korzystania z produktów finansowych z dźwignią.

Po takiej reformie zarządzanie oszczędnościami emerytalnymi niewiele różniłoby się od zarządzania innymi oszczędnościami. Jedyna różnica polegałaby na tym, że tych pierwszych nie można by wypłacić w gotówce ani przelać na ROR. Od razu po wprowadzeniu zmian OFE zostałyby zmuszone przez konkurencję do obniżenia prowizji i zaczęłyby inwestować tak, by zmaksymalizować długookresową stopę zwrotu. Nic nie stałoby na przeszkodzie, żeby przyszły emeryt wybrał kilka OFE lub podzielił środki między różne fundusze bądź banki. Zmniejszyłoby to ryzyko związane obecnie z koniecznością wyboru jednego konkretnego OFE.

Czy taka reforma jest możliwa? Politycznie chyba nie. Rząd serwuje nam częściową likwidację systemu kapitałowego, przekonując przy tym, że robi to w trosce o przyszłych emerytów, opozycja zaś nie przedstawiła dotąd konkurencyjnego projektu zmian. Dobrze przynajmniej, że opór w społeczeństwie wobec powrotu składki do ZUS narasta. Dzięki temu może uda się przynajmniej powstrzymać proponowane zmiany.

Maciej Bitner, Główny Ekonomista Wealth Solutions SA